В сегодняшнем номере — статья аспирантки кафедры мировой политики ГУ ВШЭ Ольги Болотниковой

Проблема урегулирования этнических конфликтов исключительно сложна и ее решения в рамках конкретного государства можно добиться только путем реализации взвешенной и гибкой этнополитики. При разработке решений для смягчения этнополитических конфликтов необходимо понимать, что этот процесс должен быть долговременным и основываться на реальном политическом компромиссе.
Поиск решения на практике зачастую становится невозможным в связи с абсолютизацией двух основных принципов международного права: права наций на самоопределение и принципа территориальной целостности государств. В большинстве ситуаций ключевым моментом в урегулировании этноконфликта является понимание того, как сохранить территориальную целостность государства, не ущемив при этом стремлений меньшинств, пытающихся реализовать свое право на самоопределение. Но каким бы сложным и долгим не был поиск решения, компромисс все-таки достижим. Поэтому при возникновении этнополитических конфликтов необходимо добиваться их урегулирования с учетом обоих принципов не путем их противопоставления, а при помощи поиска взаимоприемлемых политических решений.
Оптимально подходящей и работающей схемой для урегулирования или смягчения конфликтов на этнической почве является разработка многоформатной этнополитики. Под этим термином я подразумеваю возможность применения в разных государствах различных форм широкой или узкой автономизации, федерального государственного устройства, которое может быть ассиметричным, а также развития и укрепления идей этнотолерантности, направленных на мирное сосуществование различных наций в едином государстве. Я считаю, что разработка и реализация гибкой этнополитики, учитывающей интересы разных сторон, способна привести к достижению основных целей по урегулированию этноконфликтов.
Можно выделить несколько степеней опасности в этноконфликтах. Самая незначительная степень — это появляющиеся ростки недовольства на этнической почве. Вторая степень — перерастание неудовлетворенности в более масштабные проявления, такие как требования отдельных этносов о повышении автономного статуса и т.д. Следующей степенью опасности является требование об отделении части территории от государства. Я считаю, что основной задачей каждого государства является постоянный мониторинг ситуации и четкое реагирование на меняющиеся условия. Этнополитика только в том случае будет успешной и эффективной, если она гибкая и оперативно отвечает на текущие вызовы, представляющие опасность.
Чтобы понять, как работает многоформатная этнополитика, проанализируем несколько реальных примеров.
Современная история знает много примеров того, как удалось прийти к разумному, устраивающему все стороны конфликта компромиссу на основе идеи автономизации. Автономизация может быть широкой (национально-территориальной) и узкой или целевой (национально-культурной).
Задачи автономизации в государстве заключаются в создании условий для национальных меньшинств, при которых противоречия между центром и периферией существенно снизятся. В этом заключается роль системы автономий, минимизирующей негативные последствия столкновений интересов: центр — регион. Таким образом, автономизацию можно с уверенностью назвать политическим компромиссом между спорящими сторонами, какие бы ценности не являлись предлогами или причинами конфликта.
Наиболее ярким примером успешной реализации на практике идеи автономизации представляется Испания. «Государство автономий в Испании было создано на основе не обладавших ранее суверенитетом общностей. Обретение этими общностями достаточно широких прав не означало их полной суверенизации. Формой государства автономий изначально допускался только один суверенитет — испанского народа».
Автономизация Испании в целом сняла остроту национального вопроса в Андалусии, Галисии и на Канарах (где не имелось длительной традиции национально-освободительной борьбы). Частично тех же целей удалось достичь в Стране Басков и в Каталонии. Каталония и страна Басков сегодня де-факто пользуются более широкой автономией, чем это предусмотрено в испанской конституции.
Атономизация позволила существенно снизить опасность разрастания национального вопроса в тяжелый конфликт во Франции. Британское правительство также в свое время снизило остроту этнического конфликта, расширив автономию Шотландии и Уэльса и пойдя на переговоры со всеми католическими организациями в Ольстере.
Таким образом, модель автономизации успешно сработала на территории многих европейских стран, в которых в настоящее время очаги этнической напряженности укладываются в цивилизованные рамки и не переходят в стадию вооруженного столкновения. Предоставление более широких автономных прав представляется возможным решением национального вопроса в Бельгии.
Автономизация способствовала решению острейшей этнической проблемы в Ираке, связанной с Курдским вопросом. «К моменту вторжения в Ирак в марте 2003 года многонациональных сил Иракский Курдистан представлял собой зону стабильности, какой он продолжает оставаться и сегодня, демонстрируя пример динамично развивающегося, быстро модернизирующегося района. Сегодня курды представлены на высшем уровне иракского руководства, они возглавляют министерства и ведомства Ирака, их позиции в высших органах управления страной закреплены конституцией». До сих пор не снята Курдская проблема в Турции. Это связано с нежеланием Турецких властей идти на существенные уступки курдам и их стремлению к независимости. Но придание больших автономных прав могло бы привести к решению и этого долговременного конфликта.
Еще одной работающей моделью политического урегулирования этнополитических конфликтов является национально-культурная автономия. «Культурно-национальная автономия — это право национального меньшинства в многонациональных государствах на самоуправление в сфере собственной культуры (язык и школа, литература и искусство, печать и т. п.)». Однако этот вариант подходит только для тех стран, в которых призывы этнических групп к отделению звучат не настолько ясно и необходима уверенность, что национально-культурная автономизация — это достаточный уровень для того, чтобы конфликт мог быть исчерпан. Право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение.
Особым видом экстратерриториальной (культурно-национальной) автономии является корпоративная автономия — способ разрешения национального вопроса и защиты интересов коренных малочисленных народов. В порядке корпоративной автономии этнические меньшинства вправе создавать свои органы, представляющие их интересы на общегосударственном уровне. В Финляндии существует Шведская народная ассамблея (75 членов) и Саамский парламент (25 членов). Саамские парламенты имеются также в Швеции и Норвегии. Советы различных национальных меньшинств существуют при правительстве Австрии.
Национально-культурная автономия как модель урегулирования хорошо подходит для удовлетворения национальных требований народов, которые живут в рассеянии или вне своего национального государства — для евреев, армян и цыган в Европе и Америке, китайцев и индийцев в Азии и Латинской Америке, арабов в Южной и Восточной Африке и т.п. Однако национально-культурная автономия может решить национальный вопрос только в ограниченном числе случаев (при отсутствии национальной территории, например) и только тогда, когда нация не выдвигает требований национально-территориальной автономии или создания независимого государства.
Одной из действенных моделей для многих стран является федерализация. Применительно к вопросу урегулирования этнополитических конфликтов интерес представляет по большей части экстерриториальная форма федеративного устройства. Нидерландский политолог А.Лейпхарт описал экстерриториальную форму федеративного устройства государства, когда его элементами являются не только и не столько территориальные, сколько этнические (или только этнические) образования.
Успешной моделью для урегулирования многих конфликтов является асимметричная федерация, которая характеризуется неравенством (юридическим или фактическим) ее субъектов, наличием административно-территориальных единиц, не обладающих статусом субъекта федерации. В государствах с ассиметричной федерацией население по сравнению с другими территориями не всегда обладает равным представительством в органах федерации. Так, в Сенате Бельгии группа сенаторов от сообщества включает по десять сенаторов от Фламандского Совета и от Совета Французского сообщества, но только одного — от Совета Немецкоязычного сообщества (в силу его малочисленности). Большинство современных федеративных государств являются федерациями симметричными с элементами асимметрии. Это федерации, в которых все субъекты признаются однородными по природе и статусу (Австрия, Бразилия, Германия, США, Швейцария и др.).
И, наконец, важность развития идеи этнотолерантности. Во всех реальных и зреющих этноконфликтах огромную роль играет отсутствие этнотолерантности. Задачей этнотолерантности является развитие и усиление исторической привычки и взаимного уважения различных наций для совместного мирного сосуществования на территории одного государства. В качестве устойчивой модели этнотолерантность практикуется в Швейцарии. Политическая воля федерального правительства позволила этой стране решить тяжелую внутреннюю проблему, основанную на этнической почве. В настоящее время швейцарцы составляют сплоченную национальную общность, хотя население состоит из этнических групп, говорящих на разных языках (немецком, французском, итальянском и ретороманском) и нередко отличающихся по вероисповеданию. Однако взаимная терпимость и доброжелательность позволяют им мирно жить в одной стране.
Этнотолерантность, таким образом, может базироваться на единственно важных интересах, взаимозависимости и неотделимости исторических судеб этносов, входящих в народ, населяющий территорию данного государства.
В качестве наиболее яркого и успешного примера с реально работающей многоформатной этнополитикой хочется привести нашу страну. Россия является государством с федеративным устройством, включающим субъекты с самыми разными автономными статусами. Также в России законодательно закреплена национально-культурная автономия. И, наконец, важнейшим стабилизирующим фактором в преодолении появляющихся в последние годы центробежных тенденций выступает сложившийся в прошлый период большой конструктивный потенциал многочисленных народов России, желающих, сохраняя свою национальную самобытность, искать решение этнических проблем на принципах этнотолерантности, взаимного доверия и единства многонационального государства.
Таким образом, в любом государстве, имеющем на своей территории этнополитические проблемы, необходима заинтересованность не в по-беде одной из постоянно действующих тенденций — автономизации регионов, федерализма или унитаризма, а в нахождении крепкого баланса сил, при котором в наибольшей степени будут учитываться интересы разных сторон.