ПОЛИТИКА БЕЗОПАСНОСТИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
НОМЕР ЖУРНАЛА: 42 (4) 2010г.
РУБРИКА: Международные отношения
АВТОРЫ: Эберхард Шнайдер (Германия)
7 сентября 2010 года глава Еврокомиссии впервые выступил перед Европарламентом с сообщением о состоянии дел в ЕС. Хосе Мануэль Баррозу призвал в Страсбурге к тому, что ЕС «должен иметь единый ответ на проявление кризисов, равно как и единую внешнюю и оборонную политику».
Какими же возможностями в этой связи располагает ЕС в рамках своей Единой политики безопасности и обороны (ЕПБО)? Каким опытом располагает ЕС как стратегический игрок в области политики безопасности и обороны?
Возможности ЕС
Возможности ЕС по преобразованию ЕПБО имеют военную и гражданскую составляющие. ЕС все время стремится с целью предупреждения кризиса проводить, наряду с военными, также и гражданские операции, которые иногда смешиваются друг с другом, приобретая военно-гражданский характер.
Военные возможности
Европейский совет, состоящий из глав государств и правительств Евросоюза, утвердил в Хельсинки в 1999 году документ «Основополагающая цель ЕС» (Helsinki Headline Goal), который предусматривает развертывание Европейских сил быстрого развертывания (ЕСБР). В соответствии с ним ЕС должен иметь возможность в течение 60 дней перебросить в кризисный регион в любую точку мира 60 000 военнослужащих, которые в течение не более года должны быть способны проводить операции в «спектре задач Петерсберга». (В 1992 году ныне не существующий Западноевропейский Союз, в котором и родилась идея ЕПБО, определил на своем саммите в Петерсберге, в окрестностях Бонна, следующие оборонные задачи: решение гуманитарных проблем, спасательные операции, задачи по сохранению мира, а также военные операции для погашения кризисных ситуаций, включая мероприятия по установлению мира.) Изначальный срок — 2003 год, к которому должны были быть созданы ЕСБР, в 2004 году был перенесен на год 2010. Тогда же был принят новый документ «Основополагающая цель ЕС-2010», который ограничивается переформулированием лишь одного раздела из объема потребностей аналогичного документа 1999 года. В этом документе речь идет, в частности:
— о создании мобильных самостоятельных боевых подразделений (боевых групп ЕС);
— о совершенствовании процесса стратегических воздушных транспортировок посредством оптимизации координации и учреждении Европейского командования воздушными перевозками;
— о создании Европейского оборонного ведомства (European Defense Agency, EDA), которое и было создано в июле 2004 г.
Основные задачи EDA:
— развитие обороноспособности в целях преодоления кризисов;
— поддержка сотрудничества в работе по вооружениям в Европе;
— усиление промышленной и технической оборонной базы;
— поддержка развития конкурентоспособного в международном масштабе европейского рынка вооружений;
— совершенствование европейских изысканий в науке и технологии в области обороны.
Чтобы обеспечить ЕС способностью предупреждать кризисы с помощью военных средств до завершения процесса переработки хельсинского Headline Goal-1999, министры обороны ЕС в сентябре 2004 года, по инициативе Германии, Франции и Великобритании, постановили сформировать малые мобильные боевые соединения (боевые группы). Эти боевые соединения, в формировании которых приняли участие все члены ЕС, кроме Дании и Мальты, являются многонациональными сводными объединениями примерно по 1500 человек, которые по истечении времени предупреждения 5–10 (максимум) дней направляются для проведения операции на период до 120 дней. Концепция предусматривает, что эти боевые группы могут действовать в качестве самостоятельных боевых единиц, как правило, по мандату ООН, в качестве «неотложной помощи» при эскалации насилия, прежде всего, в нестабильных государствах. Их задачей является проведение самостоятельной миссии краткой продолжительности или подготовка масштабной операции. Боевые группы находятся в распоряжении ЕС с января 2007 года, но до сего времени в действие не приводились.
В декабре 2008 года Европейский совет в рамках ЕПБО постановил, что в ближайшие годы ЕС должен быть в состоянии:
— одновременно планировать и проводить с целью стабилизации и восстановления две масштабные операции, содержащие, помимо военной, также и гражданскую составляющую, с привлечением до 10000 человек и продолжительностью минимум два года;
— одновременно планировать и проводить две ограниченные во времени операции реагирования на кризис, в особенности с применением боевых формирований;
— проводить в срок менее 10 дней операцию по срочной эвакуации европейских граждан;
— проводить миссию по контролю или изоляции морского и воздушного пространства;
— проводить военно-гражданскую спасательную операцию по оказанию гуманитарной помощи продолжительностью до 90 дней.
Гражданские возможности
Принятый в 2000 году план невоенных (гражданских) действий ЕС по предупреждению кризиса должен претворяться в жизнь в первую очередь в следующих четырех областях:
— создание и укрепление государственной полиции;
— создание и укрепление структур правового государства;
— создание и укрепление гражданских администраций в регионах конфликтов, а также
— создание европейского потенциала в области защиты от катастроф.
Страны-члены ЕС обязаны предоставить для каждой из названных областей свой контингент.
В декабре 2004 года ЕС консолидировал этот план за счет расширения спектра гражданских инструментов ЕПБО, добавив к нему способность ведения мониторинга кризисов. Кроме того, для улучшения способности к быстрому реагированию было принято решение о создании полицейских подразделений быстрого развертывания (Rapid Deployable Police Elements).
В декабре 2008 года ЕС взял на себя обязательство увеличить свою способность по одновременному проведению гражданских миссий ЕПБО разного формата до двенадцати, в особенности, что касается миссий полицейских, государственно-правовых, гражданско-административных, по защите от катастроф, наблюдательных, а также миссий по поддержке реформ в секторе безопасности. При необходимости в этот перечень должны входить также и миссии в рамках реагирования на кризис. Такие гражданские миссии при определенных обстоятельствах могут приобретать и более масштабную долгосрочную — в течение многих лет — форму с привлечением до 3000 экспертов.
Во время миссий ЕС наибольшим спросом пользуются полицейские силы. При их применении наблюдается самое значительное дублирование с военными силами. Это неизбежно, если территория в районе кризиса остается заметно нестабильной, и вследствие этого военные силы безопасности вынуждены брать на себя и полицейские функции, которые смогут быть переданы полицейской миссии лишь позже. Чтобы наверняка гарантировать тесное взаимодействие с военными силами, были образованы интегрированные полицейские подразделения, которые могут находиться также и под началом военного командования, обеспечивая при этом решение полного спектра полицейских задач.
К моменту завершения председательства Франции в Европейском совете в декабре 2008 года. Советом было принято решение о том, что ЕС должен обладать потенциалом вести действия военного и гражданского характера одновременно в 19 ситуациях. Эта честолюбивая цель, которую, очевидно, нелегко достичь, повысит ожидания международного сообщества на получение сил реагирования ЕС. Предоставляемых до сего времени государствами-членами ЕС военных средств явно недостаточно для того, чтобы выполнить условие Helsinki Headline Goal по применению 60 000 солдат, а также морских и воздушных сил в одном боевом действии с целью восстановления мира.
Сотрудничество с НАТО
Создание самостоятельной европейской политики обороны и безопасности поначалу рассматривалось со стороны США с большой степенью недоверия. Они опасались, что европейцы будут пытаться добиться самостоятельности для своей оборонной системы. На саммите НАТО в Вашингтоне в 1999 г. были утверждены принципы «Соглашения Берлин +», которое гарантирует ЕС возможность распоряжаться коллективными средствами НАТО. Таким образом, ЕС получил гарантированный доступ к военным плановым мощностям НАТО. В общем смысле альянс теперь поддерживает военное планирование ЕС и без особого согласования с руководящим органом НАТО. Однако для конкретного запроса в адрес штаба НАТО, с целью проведения операции ЕС, Совет НАТО должен давать однозначное согласие в каждом конкретном случае. Это является мерой предосторожности со стороны НАТО для сохранения альянсом способности применения войск, в то время, когда ЕС запрашивает мощности для своих нужд.
Таким образом, странам-членам НАТО предоставлена возможность блокировать запрос ЕС при помощи права вето, чем, к примеру, часто пользовалась Турция как член НАТО (спорная ситуация с Кипром, оказание давления на ЕС с целью усилить влияние в ведомстве европейской системы безопасности). В 2002 году при вмешательстве США и попытках посредничества со стороны Великобритании, после интенсивных переговоров Турция сняла вето. Франция также создавала проблемы, пока не вернулась снова в ряды НАТО в 2009 году, поскольку в то время стремилась к обособлению ЕПБО от НАТО. Это ощущалось в особенности в области развития военного потенциала в рамках ЕС. Так, к примеру, Париж настоял, чтобы в ЕС был начат собственный процесс планирования вооруженных сил.
Итог применения ЕПБО
Действия ЕС в рамках ЕПБО вписываются в европейскую стратегию безопасности (ESS) с декабря 2003 года. Они должны соответствовать одной из трех целей:
— защита от угроз;
— усиление безопасности в непосредственной близости от ЕС;
— поддержка эффективного мультилатерализма.
При этом европейская стратегия безопасности определяет следующие основные угрозы для ЕС: терроризм, распространение оружия массового уничтожения, региональные конфликты, распад государств и организованная преступность. В декабре 2008 года Европейский совет в своем докладе о преобразовании европейской стратегии безопасности определил в качестве новых вызовов безопасность интернета и энергоснабжения, а также угрозы, связанные с изменением климата.
За десять лет существования ЕПБО Евросоюз проявлял или планировал проявлять активность 24 раза. Шесть случаев применения сил были военными, пять — военно-гражданские и тринадцать — гражданские. Миссии ЕС проводились или проводятся в следующих регионах (иногда в одном регионе несколько одновременно или последовательно одна за другой):
— военные: ДР Конго, Македония, Чад/ЦАР, Сомали;
— гражданские: Рафах (палестинские территории), Молдавия/Украина, Грузия, Конго, Македония;
— военно-гражданские: Конго, Гвинея-Биссау, Сомали.
К настоящему времени активность ЕС включает в себя широкий спектр действий, таких как военная стабилизация, борьба с пиратством, организация полицейских структур, реформа сектора безопасности, неприкосновенность границ, наблюдение за переговорами о перемирии, реформа сектора юстиции, укрепление структур правового государства.
До сих пор ЕС практически не действовал превентивно, а реагировал в большинстве случаев лишь в случае обострения кризисных ситуаций или по запросам извне. Лишь в незначительном количестве случаев командирование происходило своевременно, так что об эффективном управлении кризисной ситуацией вряд ли можно говорить. Часто операции готовились с недостаточной тщательностью.
Область действия ЕС часто ограничена, если в регионе или в выдающем мандат Совете безопасности ООН существенны силы, использующие право вето, которые ставят, наряду с целями миссии, противоречащие задачи, или если конфликтующие стороны приостанавливают или совсем прекращают сотрудничество во время миссии. ЕС обязан получить согласие локальных или региональных игроков, часто мирясь при этом с существенным сокращением возможностей действия.
Многие миссии инициируются крупными государствами-членами. Для того чтобы миссия была осуществима, согласие других государств-членов, имеющих существенные ограничивающие условия, выторговывается в ходе трудоемкого процесса. Нередко это приводит к тому, что мандат становится настолько ограниченным во времени или по содержанию, что мало может содействовать погашению конфликта или даже может помешать успеху операции. К тому же скептически настроенные участники часто предоставляют слишком немногочисленный контингент, ожидая от государства, ратующего за мандат, что оно возьмет на себя основную нагрузку обязательства. Помимо этого велика вероятность, что применение ЕПБО на местах не воспримется как акция независимой третьей стороны.
При проведении миссий Евросоюз часто сотрудничает с третьими государствами, контингент которых выступает как интегральная составная часть операции. Имеются в виду, прежде всего, европейские государства, не являющиеся членами ЕС, как, к примеру, Россия или Турция. Также можно назвать Канаду и США. Это относится в равной мере как к гражданским, так и к военным миссиям.
С тех пор как ЕС, начиная с 2003 года, в среднем каждые три месяца проводит в разных регионах мира одну операцию или миссию ЕПБО, на заседании Совета в 2004 году государства-члены сочли возможным говорить о ЕС как о глобальном игроке, готовом нести ответственность за безопасность в мировом масштабе. Эксперты, настроенные критически, видят в такой самооценке ЕС преувеличение, поскольку для этого необходимы долгосрочное и целенаправленное планирование и пересмотр мероприятий. Большинство случаев применения ЕПБО представляли из себя скорее символический жест. Лишь в пяти случаях принимали участие более 1000 человек.
Миссии и операции ЕС имеют различную степень успеха. Общий итог неоднозначен, и это касается как военных, так и гражданских акций. Такой разброс обусловлен как переформулированием в некоторых случаях их мандатов, так и фактической степенью участия в устранении конфликта и стабилизации в конкретном регионе.
Анализируя проведенные миссии и операции ЕС, можно сделать следующие заключения:
— сотрудничество полиции и военных представляет особый вызов, поскольку обе формы системы безопасности — внутренняя и внешняя — трудно определенным образом отделить друг от друга в областях ведения операций;
— Европейский совет и Еврокомиссия должны поставить сотрудничество в гражданской и военной областях на стратегическую основу, а не взаимодействовать лишь по специальному случаю (ad hoc) и «на коротком дыхании», как это происходило до сих пор.
С введением должности Высокого представителя по вопросам общей внешней политики и политики безопасности ЕС, являющегося одновременно членом Европейского совета, заместителем председателя Еврокомиссии, а также председателем Совета по вопросам внешней политики появляется институциональный шанс для улучшения сотрудничества между Советом и Комиссией.
Цена: 0 руб.
| 
Впервые с момента выхода в свет в 1999 году трёхтомника Вагифа Гусейнова "От Ельцина к...?" читатели имеют возможность ознакомиться с полными текстами книг в электронном виде и скачать их.
Впервые с момента выхода в свет в 1999 году трёхтомника Вагифа Гусейнова "От Ельцина к...?" читатели имеют возможность ознакомиться с полными текстами книг в электронном виде и скачать их.