БУДУЩЕЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В СФЕРЕ БЕЗОПАСНОСТИ В ЕВРОПЕ
НОМЕР ЖУРНАЛА: 42 (4) 2010г.
РУБРИКА: Международные отношения
АВТОРЫ: Карл Рольф Экеус (Швеция)
В начале 1990-х годов, когда реформирование покончило с былым преобладанием государств с социалистическим строем, в Европе возникли новые политические, экономические и культурно-социальные структуры. На смену государствам социалистическим пришли государства национальные. Социалистические народные хозяйства заменились рыночными экономиками. Власть политической выгоды сменилась властью закона. Европейский Союз из внутренне замкнутого западноевропейского пространства свободной торговли превратился в одну из крупнейших мировых политико-экономических структур.
Новые национальные государства Центральной и Восточной Европы, отввернувшись от России, присоединились не только к разрастающемуся Европейскому Союзу, но и к западному, возглавляемому США Североатлантическому союзу, НАТО, глубоко вдавшемуся в территорию, где некогда Советский Союз являлся наиважнейшей и господствующей военной, политической и экономической силой.
Приходится напоминать, что в начале 1990-х годов преобладали ожидания, нашедшие выражение в документе встречи на высшем уровне — Парижской Хартии новой Европы (1990): создание структур безопасности в Европе станет коллективным делом при главенствующей роли ОБСЕ (тогда СБСЕ) как общеевропейской (включающей США и Канаду) организации безопасности, как только будет осуществлено объединение Германии в контексте оговоренной общей европейской структуры.
Однако, вопреки всем ожиданиям, новая единая Германия быстро интегрировалась в НАТО — событие, последовавшее за неуклонным расширением этой организации, куда вступили новые национальные государства восточной Европы, отчего территория НАТО простерлась до границ Украины. В результате — новый раздел Европы, когда Россия осталась вне рамок системы безопасности, определяемой НАТО, а также политическими и социально-экономическими структурами, предоставленными Европейским Союзом.
Усиленное расширение НАТО и перспективы дальнейшего увеличения членов этого блока и ЕС усугубили российскую изоляцию и разделение Европы. Так что, когда ныне Россия поглядывает на запад, то находит вежливого, но отнюдь не откровенно дружественного соседа, с каким не так-то легко разрабатывать серьезное партнерство. Вдобавок к этому, ЕС возобновил усилия укрепить свое Восточное Партнерство, то есть оформить особые отношения с непосредственными соседями России на западе и юго-западе, то есть внутри пространства, которое Россия определяет как свое ближнее зарубежье.
Таким образом, именно НАТО без России, а не ОБСЕ с Россией, стал структурной базой для этого нового порядка в безопасности. Влияние этого на сферу политики и безопасности несколько сдерживалось созданием Совета НАТО — Россия, деятельность которого была связана с немаловажными консультациями практически по всем основным проблемам европейской безопасности. Постепенно, однако, в начале нынешнего века Совет из консультативного органа превратился в лавочку для болтовни — в лучшем случае, ради обмена информацией.
В целом, Европа вновь разделена надвое. В моем понимании, ситуация эта не здоровая. Она способна продержаться какое-то время, пока еще свежи и горьки воспоминания о советском господстве над значительными областями Европы. Перспективы ОБСЕ, заложенные в Парижской Хартии, не были достигнуты. Проблемы безопасности в военной сфере, как и безопасности в целом, по-прежнему вызывают взаимную озабоченность. Россия даже настаивает на необходимости для себя обладать ядерным оружием, поскольку считает, что ее возможности в обычных вооружениях в сравнении с натовскими недостаточны. В то же время у соседей России на западе ее намерения вызывают беспокойства и подозрения. Такие проблемы, как Косово, Абхазия, Южная Осетия, Приднестровье, Нагорный Карабах, отравляют политические воды.
Вот почему инициатива президента Медведева приветствуется как знак готовности вырваться из затхлой обстановки. Новая архитектура европейской безопасности, предложенная российским президентом, среди прочего предполагает исполнение обязательств по международному праву, уважение суверенитета, территориальной целостности и политической независимости государств, недопустимость применения силы, а также принципы равной безопасности, закрепленные в обязывающем с правовой точки зрения соглашении, общеевропейском договоре с участием США и Канады, на который Западу следовало бы откликнуться в конструктивном духе.
Президент Франции Саркози предложил включить обсуждение новой архитектуры европейской безопасности в повестку дня ОБСЕ. Он так же поддержал идею встречи на высшем уровне в рамках ОБСЕ для продвижения обсуждений по этому вопросу. Поскольку обязывающий характер предложения президента Медведева вызывает некоторое неудобство для стран Запада, связка с ОБСЕ открывает возможность для продвижения вперед, если учесть, что обычный процесс принятия решений в ОБСЕ основывается на принципах соглашений, обязывающих в политическом (а не в правовом) плане. Рамки ОБСЕ имели бы еще и то дополнительное преимущество, что дополнили бы новую архитектуру европейской безопасности неотъемлемым от нее гуманитарным измерением.
В прошлом году председательство Греции в ОБСЕ вызвало благожелательно воспринятое продвижение в том, чтобы сделать ОБСЕ площадкой для рассмотрения инициативы президента Медведева. Греческий министр иностранных дел Дора Бакоянни стала создателем и зачинателем процесса Корфу, начало которому было положено в декабре 2009 года на острове Корфу в ходе встречи на уровне министров иностранных дел для консультаций по предложениям, касающимся новой архитектуры европейской безопасности.
У ОБСЕ как института есть в высшей степени важные качества. Ее Постоянный Совет — это структура, способная, соблюдая равные права всех участвующих государств, реагировать незамедлительно на события, затрагивающие сферу безопасности. Сочетание значимой роли годичного председательства, поддерживаемого хорошо направляемым, организованным и расчетливо скромным в расходах секретариатом, наличие внушительного присутствия на местах делают ОБСЕ гибким и эффективным инструментом разрешения конфликтов. Такие учреждения ОБСЕ, как Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), Верховный комиссар по делам национальных меньшинств (ВКНМ) и Представитель по вопросам свободы средств массовой информации (ПССМИ), наделяют ее не имеющей аналога правомочностью, имеющую отношение к развитию событий в сфере ответственности ОБСЕ, соответственно в соблюдении прав человека (включая наблюдение за ходом выборов), в предотвращении конфликтов и в свободе выражения мнений. Данные учреждения отражают особое гуманитарное измерение безопасности, учитываемое ОБСЕ.
В сфере военной безопасности ОБСЕ (СБСЕ) создала новаторские подходы к выработке мер доверия и безопасности (принятием в начале 1986 года Стокгольмского документа и позже с последующим развитием Венских документов до самой последней их версии-Венского документа 1999 года), которые превосходят любые установления где бы то ни было. Форум по сотрудничеству в сфере безопасности предоставляет площадку для сотрудничества в военной области. Договор об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ), пусть и временно приостановленный, переговоры по которому велись в рамках подготовки Парижской Хартии, является уникальным творением, обладающим до сей поры не раскрытым потенциалом военной стабильности и безопасности.
Применение этих апробированных структурных возможностей к важной инициативе президента Медведева позволило бы быстро запустить процесс подготовки к общеевропейскому саммиту, оживив деятельность ОБСЕ, и, что еще более насущно, создать фундамент для, к сожалению, отсутствующего — диалога по вариантам стратегических отношений между Россией и Западом.
Давно пришла пора отойти от устаревших стратегий сдерживания, вроде расширения НАТО, создания ракетных щитов, не консультируясь с Москвой и исключая Россию из совместной политики в энергетической области. Россия, со своей стороны, должна воспользоваться этой возможностью и воздерживаться от усилий подорвать общие европейские подходы к стратегическому партнерству, от давления и запугивания своих соседей экономически и политически. Вместо этого ей следовало бы обратиться к поиску путей и средств совместной с Западом работы над политикой общего соседства. Тут должны последовать новаторские шаги для создания совместных проектов по мерам противодействия торговле запрещенными товарами, по укреплению системы нераспространения ядерного оружия, контролю за вооружениями, за энергетикой и окружающей средой. Не отказываясь от благоприятных двусторонних отношений с отдельными странами, Россия должна признать политическую реальность продолжающегося единения политики на Западе и не пытаться ослаблять и подрывать такие процессы.
Энергетическая безопасность
Отправной точкой должен стать вопрос энергетической безопасности. Вот она, уникальная возможность: с одной стороны, основные производители и поставщики нефти и природного газа, с другой — крупнейший и самый богатый в мире рынок потребителей энергии. Разве не напоминает это брак, заключенный на небесах? В энергетической области ЕС и России не следует вести себя подобно двум скорпионам в банке, вполне способным покалечить или уничтожить друг друга. Вместо этого следовало бы как раз обсудить (да и переговоры начать) создание некоей всеобъемлющей сферы энергетической политики и энергетического сотрудничества. Россия и другие страны — производители энергии должны осознавать и уважать потребительскую мощь Европейского Союза, точно так же, как ЕС, со своей стороны, должен осознавать и уважать экономическую значимость стран — производителей энергии. В таком случае производящие и потребляющие энергию государства могли бы начать процесс выработки общей энергетической стратегии с прицелом на образование некоего общеевропейского энергетического рынка.
Предпосылкой экономического и энергетического сотрудничества в рамках ОБСЕ стали бы заблаговременные и радикальные реформы в России для укрепления власти закона и безопасности иностранных и частных инвесторов, на что намекал Дмитрий Медведев в первый же день своего президентства.
Новое военное устройство
С концом Советского Союза российские обычные вооруженные силы оказались в полном беспорядке. Оборонная промышленность была неспособна поддерживать уровень производства и технического качества. Это, а также претерпевшая изменения среда безопасности, сделали военную реформу необходимостью. Пришлось значительно сократить сухопутные войска. Конфликт в Чечне еще больше истощал военные ресурсы. Решение сделать упор на поддержание стратегических сил и политика ассигнования больших сумм на пенсии и строительство жилья для офицерского корпуса привели к истощению ресурсов для сухопутных войск. Вследствие чего в настоящее время Россия обладает лишь ограниченными оперативными возможностями обычных вооруженных сил. Судя по данным из российских организаций, занимающихся политикой безопасности, около одной пятой обычных вооружений и систем вооружений страны можно причислить к современным, в сравнении с тремя четвертями вооружений и систем вооружений НАТО. При нынешних тенденциях вооружения в ближайшие 8–10 лет обычные вооруженные силы России, как ожидается, будут соответствовать не более чем силам среднего по размерам европейского государства. Вдобавок у российских войск отсутствует современная военная доктрина, и лица, стоящие у руководства вооруженными силами, как представляется, не желают либо не способны развивать новое мышление в этом отношении. Отказ принять демократический или гражданский контроль над военными создает явную нехватку прозрачности в использовании и распределении средств, ассигнованных на обычные вооруженные силы.
Таким образом, Россия не способна содержать значительные обычные вооруженные силы для прикрытия своих границ с Западом. Впрочем, сейчас с ростом российской экономики, который вызван экспортом газа по высоким ценам, на подходе время возмещения средств вооруженным силам. Это создает возможность для подлинного обновления и переосмысления современной роли российской армии. Разумеется, неуправляемая и нестабильная ситуация на Северном Кавказе, продолжающаяся напряженность в грузинском контексте потребуют, чтобы большая часть ограниченного современного оснащения, равно как и отработка решения оперативных задач, были сосредоточены на юге.
В настоящее время Российская Федерация находится в том приятном положении, когда на ее западных границах военной угрозы нет. Такое сложилось впервые за долгую историю этой страны. И это предоставляет России и ее политическому руководству уникальную возможность придать новое направление своей политике в сфере безопасности и осуществить поистине радикальную реформу обычных вооруженных сил. России достаточно взглянуть на НАТО, чтобы заметить, что этот альянс, хотя и продвинулся ближе к ее территории, постепенно превращается из чисто военного блока в некое подобие политического союза без каких-либо угрожающих посягательств по адресу России. Военные операции НАТО обрели направленность на новые горизонты, все в большей мере его войска оснащаются, обучаются и размещаются в целях поддержания мира и управления конфликтами, а не ведения войн в Европе. Войска НАТО не структурированы и не сформированы для ведения крупного вооруженного конфликта в Центральной Европе. А потому и у российских вооруженных сил больше не должно быть необходимости готовиться к выполнению наступательных или оборонительных задач на европейском театре военных действий.
Пристальный взгляд на то, каким образом НАТО и ЕС структурировали свои войска и какие новые задачи поставили перед ними по поддержанию мира и управления конфликтами и кризисными ситуациями, мог бы и уверенность вселить, и послужить примером для обновления российских вооруженных сил. ОБСЕ способна не только предоставить политическую и дипломатическую структуру, но и организационные инструменты для сотрудничества с Западом, когда настанет время для необходимого реформирования и перестройки российских военных сил. Так, оснащение и боевая подготовка войск могли бы быть организованы таким образом, чтобы имелась возможность совместных с Западом операций по мандатам Совета Безопасности ООН или ОБСЕ. Командование, контроль, коммуникации и разведка (системы К3 Р) российских вооруженных сил могли бы быть структурированы так, чтобы облегчать сотрудничество с европейцами в том, что касается совершенствования оснащения и техники. Совместные военные учения могли бы проводиться в контексте осуществляемых ОБСЕ контактов военных с военными, как разработано в Венском документе 1999 года.
Возможен и радикальный, но достижимый подход, выходящий за рамки простого сотрудничества, а именно: инициация шагов по постепенному вовлечению российских сил для поддержания мира и управления конфликтами в соответствующие европейские силы, тем самым такие силовые образования превращались бы в подлинно многонациональные и способные осуществлять многосторонние операции по поддержанию мира. Это означало бы, что для России, как только она начнет перестраивать свои вооруженные силы под будущие задачи, открылся бы путь к отказу от возврата к тяжело вооруженной военной машине, подготовленной и размещенной для ведения наступательных операций. Такой отход от старомодного и стереотипного представления о безопасности открыл бы дорогу для совершенно новых отношений в Европе как в вопросах безопасности, так и более широком контексте мировой экономики.
Организационным каркасом для испытания и осмысления подобных подходов явно должны стать добротно оборудованные, но недостаточно используемые структуры ОБСЕ. Окончание приостановки действия ДОВСЕ должно бы стать главным пунктом повестки дня обновления порядка европейской безопасности так же, как и возврат к «Венскому документу 1999 года переговоров по мерам укрепления доверия и безопасности». Положения Венского документа о предварительном уведомлении могли бы быть уточнены и конкретизированы для использования в ситуациях, затрагивающих региональную безопасность. Еще одной инициативой предварительного уведомления могли бы стать своевременные оповещения о запусках ракет противоракетной обороны.
Я использую это в качестве примера, но переговоры могли бы помочь определить и другие конкретные меры в контексте совместного прояснения целей политики.
Предотвращение конфликтов
Предыдущие три раздела, где речь велась о появляющихся структурах безопасности, военном устройстве и структурах энергетической безопасности, все вместе составляют обсуждение элементов Большой стратегии для Европы, однако необходимо учитывать, что конфликты наших дней, будь они на пространстве ОБСЕ или в Африке, географически ограничены и вызываются региональными, а то и местными силами. Примером служит вспышка в 2008 году грузинского конфликта. Очевидный региональный характер любого конфликта не мешает ему оказывать воздействие на политическую ситуацию и безопасность за пределами непосредственной территории конфликта.
Если поразмыслить над связанными с насилием конфликтами, имевшими место на пространстве ОБСЕ в последние двадцать лет, то обнаруживается, что они прежде и больше всего вызывались напряженностью и трениями в отношениях между этническими группами или порождались ситуациями, в которых сталкивались большинство и меньшинство населения. Это подтверждается еще и тем, что львиная доля из более чем 200 войн, свидетелями которых мы были после Второй мировой войны, оказывались не межгосударственными, а внутренними вооруженными конфликтами.
Когда распались Советский Союз и Федеративная Югославия, стали появляться новые государства, разными способами заявлявшие о самих себе как о рыночных экономиках (либеральных или демократических), зато их все без исключения объединяла одна посылка: они — национальные государства. Этническое и религиозное большинство взялось устанавливать своеобразие каждого из этих новых государств. Такие изменения своеобразия проходили не безболезненно. На всем бывшем советском и югославском пространстве происходили вспышки регионального насилия. Общим знаменателем регионального насилия была напряженность и ненависть между большинством и меньшинством внутри образовывавшихся новых независимых национальных государств. Границы новых государств, унаследованные от федеративных структур, зачастую были прочерчены прямо через место обитания и географическую этничность наций. Когда определяющие структуры бывших республик Советского Союза и Федеративной Югославии превратились в национальные государства, взаимоотношения в связке большинство — меньшинство, усугубленные националистическими интересами и интересами безопасности соседних родственных государств, приобрели напряженный характер, часто перерастая в ожесточенное противоборства и зверство.
Балканские войны, многие конфликты на Южном Кавказе и в Центральной Азии стали трагическими примерами этнических зачисток. Принадлежность к одной конкретной национальности означала возможность предъявить требование на территорию, на страну, при том условии, что такую возможность в равной мере позволяли история и численность нации. Альтернативе — утверждению статуса меньшинства внутри государства и привыкание к реальностям образа жизни меньшинства — бросали вызов унификация языка, образования, истории, участие в управлении государством и самореализация.
Из всего этого обнаруженного и пережитого нынешней историей Европы должен следовать вывод, что, если новые конфликты, чреватые массовыми зверствами, а то и геноцидом, необходимо предотвращать, то международные усилия следует сосредоточить на рассмотрении межэтнических проблем и отношений в связке большинство-меньшинство. Долгосрочное структурное предотвращение конфликтов зависит от ряда факторов, в том числе и от экономической стабильности, межэтнического единения, от того, основывается ли общество на власти закона и уважении прав человека. Очевидно, что основное бремя создания таких условий несет каждое государство в отдельности. Оно должно внутри своих границ заботиться о создании среды и политической структуры, которая представительна и неоднородна, принимает во внимание равные возможности, защищает и утверждает права всех граждан и проживающих. Международному сообществу выпадает задача обеспечивать нормативные рамки, поощрять и вовлекать государства в урегулирование межэтнических и межрелигиозных осложнений на местном и национальном уровнях.
У ОБСЕ имеются уникальные возможности содействовать предотвращению только что упомянутых конфликтов. Ни одна другая международная организация так основательно не представлена, организована и структурирована для предупредительной работы в новых национальных государствах. А с институтом Верховного комиссара по делам национальных меньшинств, созданного в 1992 году, ОБСЕ обрела механизм, предназначенный для работы внутри государств по вопросам отношений большинства с меньшинством с особой задачей предотвратить вспышку насильственного конфликта. Способ, позволяющий терпимо относиться к такой вовлеченности во внутренние дела государства с точки зрения уважения территориальной целостности и суверенитета, прост: мандат ВКНМ предполагает работу на основах конфиденциальности. С самого создания аппарат ВКНМ действовал на всем пространстве ОБСЕ, ни разу не нарушив доверие участвующих в ОБСЕ государств. В своем подходе к проблемам и осложнениям в отношениях большинства — меньшинства ВКНМ обычно обращает внимание на борьбу между стремлением меньшинства к самоутверждению и решимостью большинства отштамповать национальное своеобразие, основываясь на своих собственных этнических, религиозных и культурных традициях.
Нет нужды говорить, как трудно определить, является ли отсутствие проявлений межэтнического или межрелигиозного насилия в данной конкретной ситуации следствием успешных предупредительных действий ВКНМ или определяется иными факторами. И все же никуда не деться от того факта, что индивидуальная работа ВКНМ за вот уже более 15 лет оказала значительное и позитивное воздействие на мир и стабильность на пространстве ОБСЕ, а уникальный институт Верховного комиссара по делам национальных меньшинств завоевал огромное уважение на международной арене.
Подытоживая, скажу: ОБСЕ остается гигантским институтом с нераскрытым потенциалом, и международное сообщество допустило бы ошибку исторической значимости, если бы не использовало полностью возможности, таким образом предлагаемые в трудные времена.
Цена: 0 руб.
|
Впервые с момента выхода в свет в 1999 году трёхтомника Вагифа Гусейнова "От Ельцина к...?" читатели имеют возможность ознакомиться с полными текстами книг в электронном виде и скачать их.
Впервые с момента выхода в свет в 1999 году трёхтомника Вагифа Гусейнова "От Ельцина к...?" читатели имеют возможность ознакомиться с полными текстами книг в электронном виде и скачать их.