17 мая 2010 год Совет Североатлантического альянса увидел долгожданный доклад «12 апостолов», пробный вариант политического обоснования жизненной необходимости НАТО в контексте вызовов и угроз глобального XXI века. Возможно, ему не суждено стать окончательной версией концепции НАТО 2020, однако рекомендации, вынесенные известной группой экспертов под руководством Мадлен Олбрайт, это, безусловно, попытка лицензировать альянс на качество.
Критерий успешного прохождения сертификации предельно прост. Эксперты должны были дать хорошо аргументированные ответы на два ключевых вопроса. Зачем необходим альянс? Каким в конечном итоге он должен стать к 2020 году? Вопросы далеко не новые и даже банальные. Члены НАТО уже задавали их и в 1991, и в 1999 годах. Тем не менее отсутствие новизны не способно умалить значение тех ответов, которые в итоге получили страны-члены НАТО, страны-партнеры и все остальные «заинтересованные лица».
На первый взгляд тезисы «группы мудрецов» являются предельно простыми и предсказуемыми. Едва ли кто-то из ведущих российских или зарубежных экспертов ожидал отсутствия традиционного упоминания того, что НАТО — неоспоримая история успеха, и с этим стоит смириться и предстоит продолжать жить и дальше. «Мудрецы» еще раз подчеркнули, что «НАТО — организация, которая даже в отсутствии идеологического врага с востока, всегда стояла на страже безопасности Европы и была призвана способствовать ее консолидации в духе свободы». Если десятилетия подтвердили жизнеспособность НАТО, значит, альянс был, есть и будет; главное — правильно адаптировать его к новым угрозам.
Угрозы, по утверждению «группы мудрецов», очень далеки от прямой военной атаки по периметру границ НАТО и в большинстве случаев не имеют четкой географической прописки: терроризм, распространение ядерного оружия, кибератаки против современных коммуникационных систем, наконец, саботаж на основных энергетических маршрутах. В таком контексте вопрос о новой зоне ответственности альянса более чем уместен. Отвечая на него, команда Мадлен Олбрайт призвана снять одну из главных озабоченностей, часто озвучиваемую в российском экспертном сообществе. Быть или не быть глобальной НАТО?
Ответ в рамках представленного доклада выглядит вполне четким. «НАТО — региональная, а не глобальная организация, ее полномочия и ресурсы ограничены, и у нее нет желания брать на себя обязательства, по осуществлению миссий, которые успешно могут выполнить другие страны и альянсы». Однако не скрывается ли за этой четкостью формулировок двойное дно? Заявленную формулу дополняют две другие переменные, которые с легкостью ставят под сомнение предыдущее утверждение.
«Мы осознали, что в нашу эру нетрадиционные угрозы возникают далеко за пределами альянса и влияют на безопасность дома». Вполне естественно, что если члены НАТО не будут чувствовать себя в безопасности дома, реакция окажется незамедлительной. «В борьбе с подобными угрозами НАТО должно не только обновить подход к обороне территории стран-членов альянса, но и увеличить способность доминировать в военных операциях и миссиях далеко за пределами альянса». Искусные дипломаты, подготовившие эти три коротких утверждения, конечно понимали, что заявить о том, что НАТО — организация с глобальной зоной ответственности, это все равно, что раздражать разъяренного быка красной тряпкой. Но тот или иной вариант формулировки не меняет основного смысла. НАТО будет действовать глобально, если возникнет подобная необходимость.
В данном контексте совершенно уместно продолжение дискуссии о стратегии НАТО следующем вопросом. На каких условиях будут осуществляться глобальные операции/миссии НАТО? В соответствии с международным правом или при необходимости не принимая его во внимание? С участием или без участия потенциальных партнеров?
«Мудрецы» утверждают, что Североатлантический альянс способен и должен открыть эру глобальных партнерств. Ключевые партнеры или новые партнеры, там, где это необходимо, индивидуальный подход в каждом отдельном случае. Кратко и четко, но для создания полной картины происходящего хотелось бы добавить еще одну фразу, которую можно прочесть между строк: при лидерстве НАТО. Партнерство — это тот инструмент, который способен помочь НАТО сэкономить собственные ресурсы в решении комплексных проблем, влияющих на общее состояние безопасности в мире. При этом видение подходов и в конечном итоге решений по поводу возникающих проблем едва ли будет «китайским», а НАТО примкнет к проекту как один из многих рядовых участников. Скорее, наоборот, в уже разработанный в штаб-квартире Североатлантического альянса проект будут подбираться наиболее подходящие и недостающие элементы в зависимости от географической прописки вызова или угрозы безопасности.
В подобной конфигурации Россию должно интересовать то место, которое отводит ей Североатлантический альянс. Доклад подтверждает, что НАТО не представляет военной угрозы для России и не рассматривает Россию как военную угрозу. Достаточно ли этого утверждения для того, чтобы начать практическую «перезагрузку». Список разделяемых интересов довольно обширен: борьба с терроризмом, кризисное реагирование, ядерное нераспространение, ПРО. Однако, несмотря на явное желание показать оптимистический настрой и подчеркнуть значимость России в обеспечении безопасности в евроатлантическом регионе, дипломаты учли озабоченности тех стран, чья историческая память оказывается иногда слишком острой для продолжения конструктивного диалога как в рамках Совета Россия — НАТО, так и на площадке Россия — ЕС.
Не случайно раздел о России включает следующий постулат: «Понимая необходимость сотрудничества с данной страной с целью обеспечения безопасности в евро-атлантической зоне, альянс должен последовательно претворять в жизнь политику вовлеченности по отношению к России. В то же время все члены альянса должны быть уверены в том, что их интересы и безопасность будут защищены надлежащим образом». В этой формулировке фактически представлены дополнительные гарантии таким государствам, как страны Балтии, например.
В своих рекомендациях экспертная группа попыталась раскрыть весь комплекс сомнений по поводу взаимоотношений России и НАТО. Перечень возможных претензий к России, как и тех сфер, где для Североатлантического альянса и России могут «распахнуться двери», а не просто «окно возможностей», оказался до боли знакомым. Россия — это, прежде всего, диалог по поводу ядерного нераспространения и сокращения арсеналов ядерного оружия, так как НАТО, и это не может быть неожиданностью, уже давно говорит о своей возможной роли в рамках укрепления режима нераспространения.
Идея, заявленная в черновике стратегической концепции, – «мир свободный» от ядерных войн, отчасти дополняет и повторяет проект президента Барака Обамы «Движение к ядерному нулю». Вполне естественно, что Россию выделяют в качестве существенного и значимого элемента. Далее следуют возможность совместного ПРО как инновационный шаг в сотрудничестве России и НАТО и, наконец, позитивная оценка той помощи, которую предоставляет Россия в рамках миссии НАТО в Афганистане. Это подтверждение уже обсуждавшейся повестки дня. Вопрос в том, насколько более эффективным и глубоким может стать диалог России и НАТО в сферах пересечения взаимных интересов? Пробная версия будущей стратегической концепции едва ли проясняет ситуацию, оставляя обширное поле для деятельности Совета России — НАТО. Именно этот орган, являясь форумом для обсуждений, как раз и должен способствовать выработке совместных инициатив.
К сожалению, приходится констатировать, что Россия для НАТО по-прежнему выступает в качестве некой «темной лошадки». Диалог с Россией, безусловно, желателен, так как это самая большая по территории страна в евро-атлантическом регионе, и без нее безопасность строить невозможно. Но НАТО, как и большинство зарубежных аналитических центров, подчеркивает неприемлемость политики политического и экономического запугивания, которую ведет Россия в отношении отдельных государств. Значит, Россия все же воспринимается как угроза, но, конечно, не военная, а политическая и экономическая, и только в отношении определенных государств, названия которых напрямую не упоминаются. Не трудно понять, что речь идет о бывших странах социалистического блока и постсоветском пространстве.
Для данных государств Россия по-прежнему остается военной угрозой. Естественно, что открытым текстом в концепции об этом не заявлено. Однако фраза «Так как политика России по отношению к НАТО остается трудно предсказуемой, альянс должен быть в состоянии готовности в случае, если поведение России станет более враждебным» уже говорит о многом. Термины «менее» и «более» «враждебный» не поясняются группой Мадлен Олбрайт. Эксперты особенно отмечают необходимость единства позиций стран-членов альянса по поводу России.
Интересна в данном случае степень готовности НАТО предоставлять какие-либо гарантии безопасности странам — не членам альянса в случае политического или экономического давления России. Классическими примерами остаются Грузия и Украина. Россия, конечно, хотела бы получить четкого подтверждения будущего нейтралитета этих стран. Но едва ли можно было ожидать, что Североатлантический альянс откажется от политики открытых дверей во имя какой-либо негласной сделки даже с одним из самых значимых партнеров. Утверждение того, что альянс готов принять любого, кто в состоянии выполнить весь список необходимых критериев соответствия, — стандартная формулировка, плавно переходящая из одной стратегической концепции НАТО в другую. Содержит ли доклад команды Олбрайт скрытый намек на то, что «файлы» Грузии и Украины все же окончательно закрыты?
Полной уверенности в том, что НАТО не собирается расширять список членов за счет данных государств, нет. Официально политику открытых дверей никто не отменял. Конечно, можно сделать главный акцент на то, что в докладе есть ряд заявлений, указывающих: «участие в проектах и сотрудничество может быть возможным и взаимовыгодным для всех сторон, даже если государство не является членом НАТО». Это относится, прежде всего, к России, Украине и Грузии и уже является аргументом в пользу закрытия файлов о членстве. Но в то же время не нужно забывать, что Североатлантический альянс намерен развивать механизмы кризисного реагирования в совокупности с качественным улучшением работы комиссий НАТО — Грузия и НАТО — Украина для мониторинга уровня безопасности в данных регионах.
Закрыты ли в таком случае «файлы» Грузии и Украины? Скорее, «нет», чем «да». Кампания за членство этих стран в НАТО заморожена, но НАТО не планирует уходить из данных регионов, просто степень активности этой организации пока снижена. На развитие отношений между данной организацией и Грузией/Украиной наверняка будут влиять две составляющие: характер сотрудничества России и НАТО в целом и уровень взаимоотношений по линии Россия — Украина и Россия — Грузия.
Серьезные сомнения вызывает тот факт, что Грузия или Украина будут в состоянии соответствовать стандартам НАТО даже при полной поддержке вступления в Альянс со стороны местного населения. Важно, что отчасти «монополистские» права России на миротворчестве, спасательные и гуманитарные операции на постсоветском пространстве уже давно оспариваются различными региональными организациями европейского толка. Развивая и применяя механизмы кризисного реагирования на Южном Кавказе и в Черном море, НАТО делает потенциальный задел на возможную роль медиатора конфликтов в данных регионах, следовательно, вероятного конкурента России.
Какие выводы в данном случае может сделать для себя Россия? Рекомендации команды Мадлен Олбрайт в отношении России — это стратегия или все же тактика, учитывая тот факт, что очень трудно выстраивать жизнеспособную стратегию в отношении непредсказуемого партнера, каким представляется Россия. В описании состояния безопасности в мире эксперты справедливо выделили список, прежде всего, нетрадиционных угроз. Ключевыми факторами, снижающими общий уровень безопасности, являются распространение ядерного оружия и ОМУ в целом, амбиции террористических групп, столкновения на религиозной, этнической, национальной почве, уязвимость мировых информационных систем, соревнование за углеводороды и другие стратегические ресурсы, демографические изменения, деградация окружающей среды, включая климатические изменения. Россия имеет потенциал для решения практически каждой из данных проблем, а в противодействии многим из заявленных угроз ее участие является ключевым. Понимают это и в штаб-квартире Североатлантического альянса, и в Кремле. Не случайно в рекомендациях, представленных группой экспертов, особо подчеркивается роль России в переброске грузов невоенного назначения в Афганистан, диалог России и США о сокращении стратегических наступательных вооружений, противодействие России терроризму, пиратству и распространению оружия массового уничтожения. У России и НАТО есть разделяемые интересы, и это уже может дать определенный импульс к диалогу.
Проблема заключается в том, что два игрока имеют разное представление о том, как должна выглядеть обновленная архитектура евро-атлантической безопасности. Заключение экспертов подчеркивает, что НАТО и ЕС остаются несущими опорами стабильности и сотрудничества в евро-атлантическом регионе, не исключая многосторонние форматы партнерств и сотрудничества с ООН, ОБСЕ. Россия, напротив, в рамках предложения Дмитрия Медведева предлагает заключить юридически обязывающий договор, который подтвердит принцип неделимости безопасности в евро-атлантическом регионе. Но эта инициатива явно не вписывается в видение Североатлантического альянса. Создается впечатление, что у России в данном случае может быть два выбора. Максимально интенсифицировать диалог с НАТО по важнейшим вопросам, по которым наши интересы действительно пересекаются или подать заявку в НАТО.
Выбрав второй путь и пройдя все критерии соответствия, Россия получает столь желаемое право участвовать в процессе принятия решений, а вместе с этим правом и обязательства вносить свой вклад, в том числе и военный в миссии альянса. НАТО выйдет к границам Китая и Юго-Восточной Азии. Тогда утверждение о том, что у «альянса есть интерес к распространению безопасности и стабильности за пределами своих непосредственных границ» приобретет совсем иной смысл. Однако такой сценарий кажется достаточно фантастическим.
Готовность НАТО к подобному повороту событий не ясна, так как слишком разным является восприятие России у государств — членов НАТО. Россия с выдвижением инициативы Дмитрия Медведева стремится сыграть роль «ведущего», а не «ведомого» игрока в формировании повестки дня в рамках обеспечения международной безопасности. Поэтому единственным вариантом остается усиление диалога Россия — НАТО.
С точки зрения содержания этого диалога, рекомендации, представленные группой экспертов, не привнесли практически ничего нового. Впервые в официальном документе была озвучена идея общего ПРО. Сотрудничество в данной сфере с Россией было представлено как «крайне желательное». Но дальше этой формулировки эксперты не пошли. Будущее единого ПРО остается очень туманным. Интерес, безусловно, представляет возможный документ о совместной оценке угроз и вызов XXI веке. Именно разработка этого документа даст максимум возможностей для обсуждения и согласования позиций, прояснения опасений друг друга. Являясь по своей природе двусторонним документом, он сможет более полно раскрыть потенциал диалога Россия — НАТО, чем те рекомендации, которые были вынесены 12 экспертами.
В целом, приходиться констатировать, что доклад, представленный «мудрецами», оставляет много вопросов не только относительно российской переменной мировой политики, но и функций альянса в новой архитектуре евро-атлантической безопасности. Характер выделенных факторов, угрожающих международной безопасности, явно имеет глобальную окраску. НАТО признает, что главной задачей остается оборона стран-членов альянса. Однако интерес и стремление снизить общей уровень нестабильности в мире вынуждает проявлять активность по отношению к проблемам международной безопасности за границами альянса.
Подобное заявление — это лишь мягкий вариант формулировки «глобальное НАТО», причем глобальное подразумевает не только территориальный размах, но и функционал данной организации. Хватит ли у НАТО ресурсов и как должна трансформироваться внутренняя структура Североатлантического альянса, если эта организация проявляет интерес и к проблеме нераспространения ОМУ и к деградации окружающей среды? Эти вопросы по-прежнему открыты, и поиск ответов на них потребует времени.
Однако не включить противодействие, единоличное или в сотрудничестве с партнерами, данному спектру нетрадиционных угроз означало бы не адаптацию к вызовам нового времени, а стагнацию. Стратегически данный шаг НАТО является вполне оправданным. Внутренняя трансформация и правильная организация ресурсного распределения это вопрос будущего и практического опыта. Суть заключается в том, чтобы официально закрепить за НАТО интерес к угрозам нетрадиционного характера и право на вмешательство в виде «помощи организациям и странам вне альянса». Это и есть существенное движение на пути к обеспечению легитимности действий альянса. Главное, чтобы, осуществляя глобальные миссии за пределами своей зоны ответственности в борьбе с нетрадиционными угрозами, НАТО была способна получить широкую международную поддержку и мандат ООН.