9 февраля 2010 Европейский парламент, избранный в июне 2009 года, утвердил новый состав Еврокомиссии. Лиссабонский договор (http://europa.eu/lisbon_treaty), вступивший в силу 1 декабря 2009 года, наделил ЕС новыми полномочиями в рамках механизма принятия решений в области внешней политики и политики безопасности. При этом следует учесть, что Европейский союз не является Соединенными Штатами Европы и не хочет трансформироваться в них. Сила Евросоюза состоит в том, что впервые в истории сформировано сообщество равноправных государств, в котором ни одно из них не доминирует и которое тем не менее способно к совместным действиям.

Новые игроки.
Председатель Европейского совета

Лиссабонский договор, включающий в себя Договор о Европейском Союзе (ДЕС), Договор о функционировании Европейского союза (ДФЕС), Хартию Европейского союза об основных правах, протоколы и декларации, вводит должность председателя Европейского совета. В состав этого органа входят главы государств и правительств стран-членов, его председатель, а также председатель Комиссии. Совместно с Европарламентом Европейский совет выступает в роли законодателя ЕС и вместе с ним осуществляет бюджетную функцию (п. 1. ст. 16 ДЕС).
Председатель Европейского совета избирается этим органом квалифицированным большинством (см. ниже) сроком на два с половиной года. Он может быть избран повторно один раз (п. 5 ст. 15 ДЕС). У председателя Европейского совета нет своей властной опоры, и поэтому он зависит от поддержки крупных стран-членов.
Введение поста председателя Европейского совета призвано укрепить стабильность и преемственность во внешнеполитической деятельности Евросоюза. Одной их задач председателя этого института ЕС является обеспечение представительства ЕС на международной арене по вопросам, относящимся к общей внешней политике и политике безопасности (ОВПБ). Лишь дальнейшее развитие событий покажет, в какой степени ему удастся выполнять эту задачу, не вступая в конфликт с полномочиями Высокого представителя (как указано в ст. 15 ДЕС — «без ущерба полномочиям Высокого представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности»).
Первым председателем Европейского совета был избран бывший премьер-министр Бельгии Херман Ван Ромпей. Он считается искусным переговорщиком, сумевшим добиться устойчивого компромисса между двумя конфликтующими этническими группами Бельгии — фламандцами и валлонами. Он способен найти подходы к различным культурам, наладить межкультурные связи, а также создать атмосферу доверия между сторонами. Все эти качества ему понадобятся на его новом посту, поскольку он должен предпринимать усилия «с целью содействия сплоченности и единодушию в Европейском совете».
Европейский совет принимает постановления простым большинством голосов по процедурным вопросам, а также по своему внутреннему регламенту. Председатель Европейского совета и председатель Еврокомиссии в голосованиях этого органа не участвуют. Европейский совет может пригласить председателя Европарламента для заслушивания. Если среди членов, присутствующих лично или действующих через представителя, имеются воздержавшиеся, то это не является препятствием для принятия актов Европейского совета, которые требуют единогласия (ст. 235 ДФЕС).
Теперь впервые Европейский совет может принимать решения квалифицированным большинством, что необходимо ввиду принадлежности к сообществу 27 членов, так как в противном случае акты можно было бы привести лишь к наименьшему общему знаменателю. С 1 ноября 2014 года квалифицированным большинством будет признаваться не менее 55% членов Совета, насчитывающих как минимум 15 из них, если в составляющих большинство странах-членах проживает не менее 65% населения Союза. Для формирования блокирующего меньшинства требуется не менее 4 членов Совета, в противном случае квалифицированное большинство считается достигнутым (п. 4 ст. 16 ДЕС).
До 31 октября 2014 года для принятия Европейским советом и Советом актов, которые требуют квалифицированного большинства, голоса членов взвешиваются следующим образом (ст. 3 Протокола «О переходных положениях»): Франция, ФРГ, Великобритания и Италия — 29 голосов каждая, Испания, Польша — по 27 голосов, Румыния — 14 голосов, Нидерланды — 13 голосов, Бельгия, Чехия, Греция, Венгрия и Португалия — по 12 голосов, Болгария, Дания и Австрия — по 10 голосов, Ирландия, Литва, Словакия, Финляндия и Швеция — по 7 голосов, Эстония, Кипр, Литва, Люксембург и Словения — по 4 голоса, Мальта — 3 голоса. Если акты принимаются по предложению Комиссии, для их принятия необходимо набрать не менее 255 голосов, выражающих поддержку большинства членов. В остальных случаях, т.е. при отсутствии внесенного Комиссией предложения, акты признаются принятыми при обеспечении не менее 255 голосов, выражающих, однако, поддержку по меньшей мере двух третей членов.
Отраслевые министры стран-членов в соответствии со своим профилем образуют Совет, например, Совет министров финансов, Совет министров юстиции и т.п. Как и в прежние времена, каждые полгода государства-члены в порядке ротации будут занимать пост председателя Совета. В первом полугодии 2010 года председателем является Испания, во втором полугодии ее заменит Бельгия. Исключение составит Совет по иностранным делам, формируемый министрами иностранных дел государств-членов. Председательствовать в этом органе будет на постоянной основе Высокий представитель по иностранным делам и политике безопасности. Совет по иностранным делам не может постановлять большинством голосов, поскольку страны-члены не хотят выполнять решения по внешнеполитическим вопросам, принятые путем голосования вопреки их воле.

«Министр иностранных дел» Европейского союза

«Министр иностранных дел» «нового» ЕС именуется «Высоким представителем по иностранным делам и политике безопасности», потому что Великобритания выступила против терминов «конституция», как назывался первый вариант Лиссабонского договора, и «министр иностранных дел». Высокий представитель входит в состав Совета ЕС и одновременно является заместителем председателя ЕК. Должность комиссара по внешней политике упраздняется. Благодаря нововведениям произошла институциональная централизация внешнеполитической функции в руководящих органах ЕС.
Высокий представитель участвует в работе Европейского совета (п. 2 ст. 15 ДЕС). Он опирается на Европейскую службу по иностранным делам, которая работает в сотрудничестве с дипломатическими ведомствами государств-членов и комплектуется из откомандированного ими персонала (п. 3 ст. 27 ДЕС).
В процессе принятия решений Советом по иностранным делам участвуют Европарламент и Еврокомиссия, поскольку Совет постановляет по предложению Высокого представителя после консультаций с Европейским парламентом и одобрения Комиссии (п. 3 ст. 27 ДЕС). Высокий представитель своими предложениями вносит вклад в разработку ОВПБ и обеспечивает претворение в жизнь решений, принятых Европейским советом и Советом. Высокий представитель представляет Европейский союз во внешнеполитическом плане, ведет политический диалог с третьими сторонами и выражает позицию ЕС в международных организациях, а также на международных конференциях.
На основании Лиссабонского договора Европейский союз приобрел собственную правосубъектность, которую он раньше не имел, и теперь благодаря этому стал дееспособным с точки зрения международного права (ст. 47 ДЕС). Это значит, что ЕС от собственного имени может заключать международные соглашения, вступать в международные организации, получать статус наблюдателя и поддерживать дипломатические отношения.

Решения по вопросам, относящимся к ОВПБ, по-прежнему принимаются на основе консенсуса. Если страна-член не хочет голосовать за то или иное решение, она может воздержаться, чтобы не затруднять процесс принятия акта. По поводу своей позиции воздержания она может выступить с официальным заявлением. «В таком случае соответствующее государство не обязано исполнять решение, но признает, что оно имеет обязательную силу для Союза. В духе взаимной солидарности эта страна воздерживается от любых действий, которые идут в разрез с действиями Союза, основанными на данном решении, или препятствуют им, а остальные государства-члены проявляют уважение к его позиции. Если члены Союза, выступившие в связи с позицией воздержания от голосования с подобным заявлением, представляют, по меньшей мере, одну треть государств-членов, в которых проживает не менее одной трети населения Союза, то решение не принимается» (п. 1 ст. 31 ДЕС) .
В определенных случаях, не касающихся решений по вопросам, которые имеют отношение к военной и оборонной политике, Совет по иностранным делам может постановлять квалифицированным большинством, если он (перечислим самые важные положения):
— принимает решение, которое определяет действие или позицию ЕС, на основании решения Европейского совета о стратегических интересах и целях Союза;
— принимает решение, которое определяет действие или позицию Союза, по предложению Высокого представителя по иностранным делам и политике безопасности, выдвинутому в ответ на специальный запрос Европейского совета (п. 2 ст. 31 ДЕС).
Но и в данном случае имеются возможности для того, чтобы найти выход из положения: «Если член Совета заявил о том, что в силу важных соображений национальной политики, которые он должен изложить, он намерен выступить против решения, подлежащего принятию квалификационным большинством, то голосование не проводится». Высокий представитель предпринимает усилия с целью поиска приемлемого для этой страны варианта урегулирования проблемы. В случае провала этих усилий Совет по иностранным делам может путем принятия решения по системе голосования квалифицированным большинством ходатайствовать «о рассмотрении данного вопроса Европейским советом в целях принятия решения на основе единогласия». В то же время Европейский совет может единогласно принять решение, предусматривающее, что Совет по иностранным делам постановляет квалифицированным большинством в иных случаях, помимо указанных выше (п. 2 ст. 31 ДЕС).

Первым Высоким представителем утверждена баронесса Эштон оф Апхолланд, которая ранее занимала должность комиссара по торговле. Поскольку Кэтрин Эштон не имеет опыта в вопросах внешней политики, можно предположить, что по-прежнему решающее слово при определении внешней политики останется за министрами иностранных дел стран-членов, которые не хотят видеть на посту Высокого представителя сильную личность. Кроме того, благодаря назначению Эштон восстанавливается партийно-политическое равновесие, так как, в отличие от консерватора Ромпея, К.Эштон — член лейбористской партии.
К.Эштон будет тесно сотрудничать со своими коллегами по «внешнеполитическому блоку» в Еврокомиссии: комиссаром по расширению и европейской политике соседства Штефаном Фюле (Чехия), комиссаром по развитию Андрисом Пиебалгсом (Латвия), комиссаром по международному сотрудничеству, гуманитарной помощи и кризисному реагированию Кристаллиной Георгиевой (Болгария). В ходе слушаний в Европарламенте г-жа Эштон высказалась за развитие эффективного и крепкого партнерства Евросоюза с Россией.

Конкретизация порядка действий

Общая внешняя политика и политика безопасности

Общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ) Европейского союза определяется Европейским советом и Советом по иностранным делам на основе единогласия (об изменениях см. выше). Для формулирования ОВПБ в распоряжении ЕС имеются следующие инструменты:
— подготовка руководящих указаний общего характера;
— действия, подлежащие исполнению Евросоюзом;
— позиции, подлежащие отстаиванию Евросоюзом (ст. 25 ДЕС).
ОВПБ реализуется Высоким представителем и государствами-членами с использованием национальных средств и средств Союза. Когда международная ситуация требует оперативных действий со стороны Союза, Совет по иностранным делам принимает необходимые решения, в которых фиксируются цели, условия своего осуществления и срок действия. Решения имеют для стран-членов обязательный характер (п. 1 ст. 28 ДЕС). В случаях, требующих незамедлительного решения, Высокий представитель по собственной инициативе либо по запросу государства-члена созывает внеочередное заседание Совета в течение 48 часов или, в случае абсолютной необходимости, в более короткий срок (п. 2 ст. 30 ДЕС). Принятие законодательных актов Советом исключается (п. 1 ст. 31).
Государства ЕС координируют свои действия в международных организациях и на международных конференциях. Вопросами координации занимается Высокий представитель. Страны-члены, которые входят в состав Совета безопасности ООН, согласовывают свои действия и информируют остальные государства ЕС. Если Союз определил свою позицию по вопросу, включенному в повестку дня СБ ООН, то участвующие в его работе страны ЕС ходатайствуют о приглашении Высокого представителя, чтобы он изложил позицию Союза (ст. 34 ДЕС). Дипломатические и консульские представительства государств-членов сотрудничают с целью обеспечить выполнение решений по линии ОВПБ (ст. 35 ДЕС).
Европейский парламент также участвует в процессе формирования ОВПБ. Высокий представитель регулярно консультируется с Европейским парламентом в отношении наиболее важных аспектов и основных направлений ОВПБ. Кроме того, Высокий представитель информирует Европарламент о реализации этих направлений в рамках ОВПБ. Он обязан заботиться о том, чтобы точка зрения Европейского парламента учитывалась надлежащим образом. Европарламент может направлять запросы и рекомендации в адрес Совета по иностранным делам и Высокому представителю. Два раза в год он проводит дебаты о ходе реализации ОВПБ (ст. 36 ДЕС).
В Европейском парламенте наиболее важное значение, с точки зрения ОВПБ, имеет комиссия по иностранным делам, которую возглавляет Габриель Альбертини (Италия), член европейской народной партии (христианские демократы), крупнейшей фракции Европейского парламента. Комитет по вопросам политики и безопасности, в состав которого входят высокопоставленные чиновники, вносит свой вклад в формулирование ОВПБ. В этих целях он:
— следит за международной обстановкой в сферах, относящихся к ОВПБ,
— готовит заключения для Совета, а также для Высокого представителя по их запросу или
— делает это по собственной инициативе и
— осуществляет наблюдение за осуществлением согласованной политики (ст. 38 ДЕС).

Общая политика в области безопасности и обороны

Европейская политика в области безопасности и обороны, получившая новое наименование — общая политика в области безопасности и обороны (ОПБО), является составной частью ОВПБ. ОПБО обеспечивает Союзу способность к оперативным действиям, опирающуюся на гражданские и военные средства. ОПБО включает в себя поэтапную разработку общей оборонной политики Союза, которая направлена на организацию совместной обороны, как только Европейский совет единогласно принимает решение на этот счет. В подобном случае Европейский совет рекомендует государствам-членам принять решение в этом смысле в соответствии с конституционными нормами каждого из них. ОВПБ не находится в противоречии с общей политикой безопасности и обороны НАТО (пп. 1 и 2 ст. 42 ДЕС).

Решения по линии ОПБО принимаются Советом, который постановляет единогласно по предложению Высокого представителя или инициативе государства-члена (п. 4 ст. 42 ДЕС). Для осуществления ОПБО государства-члены предоставляют в распоряжение Союза гражданские и военные потенциалы и обязуются постепенно повышать свои военные потенциалы. Агентство, занимающееся развитием обороноспособности, разработкой вооружений и их закупками — Европейское оборонное агентство — определяет оперативные потребности и содействует мерам по их удовлетворению.
Миссии ОПБО, в рамках которых Союз может прибегать к гражданским и военным средствам, включают в себя:
— операции по разоружению,
— гуманитарные миссии и миссии по эвакуации,
— миссии, связанные с оказанием консультационной и военной помощи,
— миссии по предотвращению конфликтов и поддержанию мира,
— миссии военных контингентов, применяемых в боевых условиях, с целью урегулирования кризисов, в том числе миссии по установлению мира и операции по стабилизации обстановки после конфликтов (п. 1 ст. 43 ДЕС).
В Договоре прямо подчеркивается, что все перечисленные миссии «могут содействовать борьбе с терроризмом», в том числе путем оказания поддержки третьим странам, т.е. государствам, не входящим в ЕС, в борьбе с терроризмом на их суверенной территории (п. 1 ст. 43 ДЕС).

В рамках ОПБО Европейский парламент также играет определенную роль, поскольку Высокий представитель должен регулярно консультироваться с ним по важным аспектам ОПБО, он должен его информировать и учитывать точку зрения Европарламента надлежащим образом. Два раза в год парламент проводит дебаты о ходе реализации ОВПБ, в том числе ОПБО (ст. 36 ДЕС). Вопросами ОПБО в Европейском парламенте занимается комиссия по безопасности и обороне, которая является подкомитетом комиссии по иностранным делам. Во главе комиссии по безопасности и обороне стоит представитель Франции Арно Данжан, который также входит в состав фракции христианских демократов в Европейской народной партии.

Новые компетенции в области оборонной политики

Лиссабонский договор наделяет Европейский союз некоторыми новыми полномочиями в области политики обороны. В п. 7 ст. 42 предусмотрено, что в случае вооруженной агрессии на территории государства-члена другие члены ЕС «должны оказывать ему помощь и содействие всеми возможными для них средствами». Введенная обязанность в отношении осуществления совместной обороны «сохраняется соответствующей обязательствам, принятым в рамках Организации Североатлантического Договора». Для этих государств НАТО «остается фундаментом коллективной обороны и инструментом для ее осуществления» (п. 7 ст. 42 ДЕС).
Кроме того, в правовом отношении Лиссабонский договор открывает путь для тех стран-членов, которые хотят более тесно сотрудничать в военной сфере (п. 6 ст. 42 ДЕС). Эти страны устанавливают «постоянное структурированное сотрудничество в рамках Союза». Совет министров обороны постановляет квалифицированным большинством (см. выше) по предложению Комиссии или Высокого представителя (п. 6 ст. 42 ДЕС). Блокирующее меньшинство должно, по меньшей мере, включать минимальное число членов Совета, которые бы представляли 35% населения участвующих государств-членов, плюс один член, в противном случае квалифицированное большинство считается достигнутым. Если решение принимается не по предложению Комиссии или Высокого представителя, то с 1 ноября 2014 года для достижения квалифицированного большинства будет необходимо набрать 72% голосов членов Совета, представляющих 65% населения (п. 3 ст. 288 ДФЕС).

Резюме

Обобщая вышесказанное, можно сделать вывод о том, что в результате вступления в силу Лиссабонского договора в механизме принятия решений в области внешней политики и политики безопасности произошел ряд изменений:
— ЕС централизовал свое представительство на мировой арене за счет введения постов председателя Европейского совета и Высокого представителя, что позволит обеспечивать преемственность во внешней политике;
— в связи с тем, что в Договоре функции председателя Европейского совета и Высокого представителя четко не разграничены, им придется преодолевать этот недостаток в процессе практической деятельности;
— поскольку система голосования большинством голосов не предусматривается для сферы внешней политики и политики безопасности, не подлежит сомнению, что страны-члены по-прежнему сохраняют компетенцию в области внешней политики и политики безопасности;
— Лиссабонский договор наделяет Евросоюз правосубъектностью, который приобретает дееспособность в смысле международного права;
— договор предусматривает для членов ЕС обязательство в отношении совместной обороны;
— в рамках ОПБО, которая является составной частью ОВПБ, государства-члены могут организовать более тесное военное сотрудничество.