8 апреля 2010 г. президентами России и США подписан договор о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений.
Несмотря на предельно короткие, можно сказать, «спринтерские» сроки работы над этим важнейшим документом, договор получился весьма полноценным: 12 страниц текста самого договора, 137 — протокола к нему плюс короткое заявление относительно противоракетной обороны. Договор подписан взамен Договора о СНВ (СНВ-1) от 1991 года, завершившего своё действие 4 декабря 2009 года, а также, как заявил президент РФ Д.Медведев в ходе церемонии подписания договора, взамен Договора о сокращении стратегических наступательных потенциалов (ДСНП) 2002 года. Срок действия договора 10 лет (до 2020 года). Установленные ограничения — 700 единиц для развернутых МБР, развернутых БРПЛ и развернутых тяжелых бомбардировщиков; 1550 единиц для боезарядов на развернутых МБР, боезарядов на развернутых БРПЛ и ядерных боезарядов, засчитываемых за развернутыми тяжелыми бомбардировщиками; 800 единиц для развернутых и неразвернутых пусковых установок МБР, развернутых и неразвернутых пусковых установок БРПЛ, развернутых и неразвернутых тяжелых бомбардировщиков. По боеголовкам — это в три раза, а по носителям — в два раза меньше уровня Договора СНВ-1 и примерно на 30% меньше уровня ДСНП.
Оценки договора в отечественном и американском экспертном и политическом сообществе неоднозначны. Кто-то считает его «полной капитуляцией» в одном случае России, в другом случае — США, кто-то дает ему вполне позитивную характеристику. Каково же реальное значение договора, в чем его основные достоинства и недостатки?
На этот вопрос следует отвечать честно и непредвзято, не поддаваясь политическим пристрастиям, субъективным предпочтениям и неоправданным эмоциям.

Достоинства договора

Главное значение договора состоит в том, что он преодолевает тот международно-правовой вакуум, который возник в результате истечения срока основного российско-американского документа в области ядерного разоружения — Договора СНВ-1, который являлся единственным международно-правовым документом, регулирующим проверяемое сокращение стратегических ядерных сил (СЯС) обеих стран и поддержание их на уровне, вдовое более низком, чем по окончании холодной войны. Содержащийся в этом документе режим проверки стал основой соблюдения и ДСНП. Без Договора СНВ-1 он превращался в декларацию о намерениях, не поддающуюся верификации.
Важно, что новый договор учреждает специальную двустороннюю комиссию по его соблюдению: это значит, что возобновляется важнейший канал стратегического диалога, действующий на постоянной основе, по снятию озабоченностей Сторон в области ядерной политики друг друга, взаимному прояснению планов военного строительства в области СЯС, обеспечению прозрачности намерений Сторон. Функционирование такого канала, как показал опыт двусторонних отношений наших стран и в годы холодной войны, и после нее, способствует укреплению стратегической стабильности.
Договор предусматривает «облегченный» режим проверки его соблюдения по сравнению с весьма громоздкой системой контроля, учрежденной Договором СНВ-1. Так, например, в нем не предусматривается непрерывный контроль заводов по производству вооружений, когда периметры таких заводов были объектом наблюдения многочисленных инспекторов Сторон, находящихся в РФ (Воткинск, Удмуртия) и США (Магна, штат Юта) на постоянной основе. Это значит, что расходы по «обслуживанию» соблюдения обязательств по новому договору, по крайней мере, не увеличатся, а, скорее всего, сократятся. Кроме того, «щадящий» режим контроля, несомненно, свидетельствует о том, что уровень взаимного доверия Сторон сегодня выше, чем на момент подписания Договора СНВ-1, и уж тем более выше, чем в начале 60-х годов прошлого века, когда некоторые вполне уважаемые и квалифицированные американские политики после Карибского кризиса призывали администрацию Дж.Кеннеди не подписывать с русскими Договор о запрещении ядерных испытаний «в трех средах»: русские все равно, мол, Вас обманут и «будут проводить ядерные взрывы на оборотной стороне Луны».
Следующий положительный момент: каждая из Сторон по договору имеет право самостоятельно определять состав и структуру своих стратегических наступательных вооружений. Это существенно, особенно для России, поскольку дает ей возможность и дальше проводить самостоятельную ядерную политику, например, делая упор на наземный компонент СЯС, в котором у нас традиционное преимущество перед американцами. Ранее США добивались сокращения именно этого нашего преимущества, что вызывало у России подозрение в стремлении американцев максимально ослабить наш потенциал ответного удара. Предоставляя Сторонам «свободу рук» в формировании своих СЯС, новый договор лишает подобного рода подозрения каких бы то ни было оснований.
К этому следует добавить и то, что в договоре нет ограничений на передвижение ядерных мобильных комплексов (у США таких комплексов нет, а в России — это МБР «Тополь» и «Тополь-М»). По прежнему Договору эти комплексы сосредотачивались в так называемых районах развертывания и не имели права покидать их без соответствующих уведомлений другой Стороны. По мнению наших специалистов, это также ослабляло российский потенциал ответного и ответно-встречного удара, что негативно сказывалось на стратегической стабильности. Теперь ограничений на мобильность наземного компонента российских СЯС нет, что в некоторой степени компенсирует мобильность американских атомных подводных лодок (АПЛ). Соответственно, укрепляется стратегическая стабильность.
Российским дипломатам удалось отразить в преамбуле договора «наличие взаимосвязи между стратегическими наступательными вооружениями и стратегическими оборонительными вооружениями, возрастающую важность этой взаимосвязи в процессе сокращения стратегических ядерных вооружений и то, что нынешние стратегические оборонительные вооружения не подрывают жизнеспособность и эффективность стратегических наступательных вооружений Сторон». Предыдущие соглашения по СНВ содержали такую увязку, но это была прямая увязка с существовавшим тогда Договором по ПРО. Тем более что в договоре о наступательных вооружениях вряд ли можно было записать какие-то параметры ограничения ПРО. Тем не менее Обама еще в апреле прошлого года на встрече в Лондоне согласился на формулировку, в которой такая увязка признается. И эта формулировка вошла в преамбулу нового договора.
Кроме того, при подписании договора в Праге российская Сторона сделала одностороннее заявление относительно противоракетной обороны, в котором сказано, что новый договор «может действовать и быть жизнеспособным только в условиях, когда нет качественного и количественного наращивания возможностей систем противоракетной обороны США. Следовательно, исключительные обстоятельства, упомянутые в Статье XIV Договора, включают также такое наращивание возможностей систем противоракетной обороны США, при котором возникнет угроза потенциалу стратегических ядерных сил РФ». Вероятно, это максимум того, что можно было сделать в условиях прекращения действия Договора по ПРО 1972 года.
С учетом того, что нынешняя стратегическая система ПРО США, по оценкам специалистов, всерьез не угрожает нашим СЯС, а также решений администрации Б.Обамы заморозить финансирование некоторых программ в этой области, включая строительство третьего позиционного района ПРО в странах Центральной и Восточной Европы, можно твердо утверждать, что ядерный баланс (который следует отличать от ядерного паритета) между Россией и США договор сохраняет. Если американцы не пересмотрят этих решений (что вполне вероятно, в особенности, если в 2012 году в Белый дом вернутся республиканцы) и не будут наращивать плотность своей стратегической системы ПРО, то такой баланс сохраниться к концу действия договора, т.е. на протяжении последующих десяти лет.
Наконец, важна и чисто политическая сторона договора: он подтверждает готовность США рассматривать сферу ядерного взаимодействия между двумя странами как сферу привилегированных двусторонних политических отношений, что чрезвычайно ценно для России, которая настаивает на своем статусе великой державы.

Главные проблемы — впереди

Важно обратить внимание и на то, что с подписанием договора проблемы с его вступлением в силу и его восприятием в мире в целом отнюдь не закончились. Для ратификации договора в США требуется, чтобы за это проголосовали 67 сенаторов из 100, а у демократов сейчас только 58. 15 декабря 2009 года 41 сенатор, то есть, все республиканцы и один независимый депутат, направили Обаме письмо, заявив, что поддержат договор СНВ только в том случае, если администрация запланирует и полностью профинансирует работы по модернизации устаревающего ядерного арсенала США. Ключевые консервативные сенаторы и сегодня не поддерживают новый договор и требуют гарантий того, что соглашение это не будет ограничивать систему противоракетной обороны, режим проверок и работы по модернизации ядерного оружия.
Заявление о том, что Москва выйдет из договора, если ПРО будет угрожать российским ядерным силам, по их мнению, также может помешать развитию американской системы ПРО.
В ноябре этого года в США пройдут промежуточные выборы в конгресс. С большой долей вероятности можно предположить, что демократы их проиграют, а республиканцы получат еще несколько мест в Сенате. Положение демократов может улучшиться лишь в том случае, если Б.Обама начнет стремительно набирать былую популярность. Однако это маловероятно, поскольку безработица в США остается высокой, положение дел в американской экономике по-прежнему сложное, американцы проваливаются и в Ираке, и в Афганистане. Поэтому, если договор не будет в ближайшее время внесен на рассмотрение Сената, голосование по его ратификации состоится только в следующем году, и он, скорее всего, не будет ратифицирован.
Еще одна проблема — перспективы дальнейшего сокращения ядерного оружия. Администрация Б.Обамы заявила, что на следующем этапе переговорного процесса она хочет обсудить вопросы тактического ядерного оружия (ТЯО). В арсенале США имеется, по разным данным, 1200 единиц такого оружия, из них 500 — в состоянии боеготовности. 200 из последних — в Европе. У России, по неофициальным данным (официальных мы привычно не предоставляем), таких боезарядов — 5400. 2000 — в состоянии боеготовности. Большая часть из них — в Европе. Нетрудно предположить, во что выльются такие «разоруженческие» переговоры. Будет обнаружен «тактический ядерный разрыв» в пользу России, посыпятся обвинения в ее адрес в устаревшем мышлении в лучшем случае, в агрессивности — в худшем. И такие обвинения уже появились, как и требования односторонних сокращений до равных уровней или до нуля. Или пропорциональных — скажем, вдвое. Россия сокращает тысячу. Американцы — сто. Но зато американцы сохранят хоть сотню боезарядов, им заведомо в Европе в военном отношении не нужных. России же значительная часть этих боеприпасов, видимо, нужна. И для политически реалистического сдерживания внеевропейских угроз. И для психологической компенсации численного превосходства обычных сил НАТО в Европе. Тем более, что НАТО один раз уже показало, как она может обходиться с беззащитными — отбомбив Югославию. А затем США с частью союзников напали на Ирак. Доказав, что без их сдерживания даже самые миролюбивые и оборонительные союзы демократий могут деградировать в агрессивные.
Если формальные переговоры о сокращении ТЯО начнутся, будет открыт еще один «ящик Пандоры», из которого предсказуемо полезут новые угрозы, пусть и фиктивные. Российские представители заявят о необходимости включения в такие переговоры КРМБ, более многочисленные неядерные силы НАТО, а также вопрос об ограничении Систем ПРО. Они потребуют полного вывода американского ядерного оружия из Европы, а союзники США по альянсу будут настаивать на том, чтобы оставить его в качестве символа решимости США защищать европейские страны. Все это осложнит и без того запутанную ситуацию, оживит призраки прошлого.
И, наконец, проблема ядерного нераспространения. Вся эта спешка с новым договором по СНВ была связана с желанием РФ и США укрепить режим нераспространения, чему и была посвящена состоявшаяся в мае обзорная конференция по Договору о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО). Если РФ и США не продемонстрировали бы, что выполняют свои обязательства по сокращению ядерных арсеналов (VI статья ДНЯО), это могло вызвать большие осложнения. Здесь надо учитывать ситуацию вокруг ядерных программ Ирана, Северной Кореи, Индии, Пакистана и Израиля. Без нового Договора о СНВ режим контроля над вооружениями мог бы полностью развалиться уже в этом году.
Новый договор по СНВ, возможно, притормозит на некоторое время процесс распространения ядерного оружия, но, скорее всего, не решит эту проблему в стратегическом плане. Наивно рассчитывать на то, что Россия и США всерьез будут стремиться к безъядерному миру. В свете сказанного о ТЯО, сомнительно, что переговоры о ядерном разоружении будут продолжены. Дальнейшие сокращения ядерных вооружений будут осуществляться в лучшем случае путем параллельных односторонних шагов, а, возможно, и вообще без взаимных согласований, т. е. по мере, прежде всего, технической и экономической целесообразности, которую каждая из сторон будет определять самостоятельно, без каких бы то ни было консультаций с другой.
Кроме того, несмотря на серьезное улучшение международной обстановки и сведение к минимуму вероятности возникновения крупных войн и военных конфликтов между ведущими державами, кардинального уменьшения роли ядерного оружия (ЯО) в мировой политике пока не наблюдается. (Эта тенденция может измениться не ранее чем через 15–20 лет, но если распространение ЯО пойдет по нарастающей, весьма вероятным может оказаться повышение его роли в новом «ядерном веке».) Напротив, беспрецедентные по масштабам террористические акты и меняющиеся приоритеты угроз ведут к опасному снижению порога применения ядерного оружия, росту вероятности его применения и возможной неконтролируемой эскалации. Этому же способствует дальнейшее распространение ОМУ и средств его доставки.
Считается, что одна из основных причин кризиса режима нераспространения заключается в фактическом нарушении официальными членами «ядерного клуба» (США, СССР/Россией, Великобританией, Францией, Китаем) статьи VI ДНЯО, в соответствии с которой ядерные государства обязаны «вести переговоры об эффективных мерах по прекращению гонки ядерных вооружений в ближайшем будущем и ядерному разоружению, а также о договоре о всеобщем и полном разоружении под строгим и эффективным международным контролем».
Другой очевидной причиной кризиса режима нераспространения считается отсутствие до сих пор согласованных и принятых т. наз. негативных гарантий безопасности для неядерных стран-участниц ДНЯО со стороны государств-официальных членов «ядерного клуба». Некое подобие таких гарантий существует только в виде весьма нечетких отдельных заявлений представителей государств-постоянных членов СБ ООН в 1995 г., которые, вслед за Россией, сделали США, а затем Великобритания, Франция и Китай. Предложения о заключении Конвенции, юридически закрепляющей полномасштабные гарантии безопасности неядерным государствам-участникам ДНЯО, не получили своего развития. Поддержали эти предложения только Россия и Великобритания.
Однако, на наш взгляд, эти причины являются далеко не самыми главными, которые стоят за кризисом нераспространения ядерного оружия. Не менее существенный вклад в этот кризис вносит отсутствие консолидированной политики постоянных членов СБ ООН по отношению к фактическим и потенциальным странам-нарушителям режима ядерного нераспространения, в том числе к принятию действенных политических, дипломатических и экономических санкций к Ирану, руководство которого искусно играет на противоречиях между ведущими странами мира и, по существу, игнорирует резолюции СБ ООН.
Похоже, что мы «сползаем» в новый ядерный век, причем потенциально более опасный, чем первый. В первом ядерном веке нестабильная ситуация сохранялась с конца 1940-х до начала 1960-х годов. После этого, несмотря на растущие арсеналы, ситуация была стабильной, поскольку между СССР и США эффективно действовала система взаимного ядерного сдерживания. Сейчас может сложиться гораздо менее устойчивая ситуация многостороннего ядерного сдерживания. При этом страны, которые могут приобрести ЯО, не будут иметь того опыта — политического, исторического, военного, технологического, наконец, морального, который приобрели старые ядерные державы, получившие ЯО в середине прошлого века, а значит, и необходимой степени зрелости и ответственности. Соответственно возрастет общая нервозность и военно-политическая нестабильность. Некоторые государства будут испытывать соблазн нанести упреждающие удары, Соединенные Штаты получат еще один аргумент в пользу накапливания средств для создания глобальной космической ПРО. Другие страны, в том числе и Россия, окажутся перед необходимостью создания региональных ПРО. В этой сфере может начаться даже новая гонка вооружений.
В годы холодной войны в «ядерный клуб» вступали не столько для того, чтобы «сдерживать» СССР или США (Китай, например, не мог всерьез рассчитывать на сдерживание Соединенных Штатов, а Франция — Советского Союза), сколько из соображений престижа, для повышения своего веса на международной арене (а в Европе еще и для того, чтобы не дать США оторваться от европейской безопасности: западноевропейские ядерные силы теоретически были призваны играть роль бикфордова шнура, связывающего американский и европейский ядерные силы, усиливая тем самым потенциал сдерживания в этом регионе).
Сегодня ситуация иная. ЯО нужно многим странам не только для престижа, но и как единственное средство отстаивания национального суверенитета, цивилизационного выбора (т.е. собственной идентичности). Примеры «околоядерной» Северной Кореи и неядерного Ирака у всех на виду. В первом случае США предпочли дипломатические средства урегулирования, во втором — использовали военную силу. Неудивительно, что многие страны уже сделали соответствующие выводы и идут в этом вопросе по пути КНДР. Самый яркий пример последнего времени — Иран. И если можно с осторожным оптимизмом прогнозировать благоприятный исход шестисторонних переговоров по решению северокорейской ядерной проблемы, то иранский ядерный кризис постоянно разгорается, и на сегодняшний день перспективы его разрешения практически не просматриваются. Более того, можно с большой долей вероятности прогнозировать, что Иран, вопреки всем усилиям международного сообщества, де-факто станет ядерной державой или обеспечит себе «пятиминутную готовность» создания ядерного оружия, которая обеспечит ему возможность для политического шантажа.
Если наиболее развитые державы мира (входящие в «Группу восьми» плюс 3–4 страны) не примут экстренных мер (а, похоже, они этого не сделают, по крайней мере, в ближайшие 5–7 лет), дальнейшая эрозия режима нераспространения неизбежна. В этот период вполне вероятно расширение «ядерного клуба» (сегодня в дополнение к пятерке «ветеранов» де-факто в него входят также Израиль, Индия, Пакистан и КНДР): почти наверняка — за счет Ирана и, возможно, Южной Кореи и Японии. В этом случае еще целый ряд стран, прежде всего, на Большом Ближнем Востоке и в Юго-Восточной Азии, могут объявить о ядерных программах — хотя бы в целях политического шантажа мирового сообщества. Распространению ЯО, вполне вероятно, будет способствовать новый этап развития атомной энергетики, если не будет модернизирован режим МАГАТЭ. Если не ужесточить многосторонний режим контроля за ракетными технологиями (РКРТ), произойдет дальнейшее распространение ракет и ракетного оружия, причем новые ядерные державы станут обладателями ракет средней дальности, потенциально способных поражать объекты на территории РФ. Помимо всего прочего, это поставит нас перед вопросом о создании региональной ПРО. Это — возможная перспектива 10–12 лет.

Что делать России?

В политико-дипломатическом плане после ратификации заключенного договора было бы крайне желательно вовлечь американское руководство в более широкий политико-стратегический диалог, чем сокращение ТЯО. В этих целях можно было бы предложить начать совместный поиск путей минимизации рисков, исходящих из объективно существующей ситуации взаимного ядерного сдерживания («выход за пределы сдерживания»).
В случае, если США будут готовы к серьезным консультациям по стратегической стабильности (что при администрации Б.Обамы все же вероятно), целесообразно вести дело к достижению следующих договоренностей:
— обеспечению необратимости сокращений СНВ;
— фиксации положений об ограниченности будущей ПРО, о которой говорит американская сторона, путем установления предельного согласованного количества боеголовок, которое будет способна перехватить такая ПРО;
— запрету на развертывание систем космического базирования;
— обеспечению транспарентности и усиленного режима мер доверия в области стратегических вооружений.
Если, однако, американцы будут не готовы к новым договоренностям, у России, по всей вероятности, не останется иного выбора, кроме как продолжать самостоятельную ядерную политику. Это не противоречит, как говорилось выше, положениям нового договора и логически вытекает из прекращения действия Договора по ПРО и бездействия ДВЗЯИ. В любом случае России имеет смысл самостоятельно определять количественный и качественный состав своих ядерных сил, сделав традиционный упор на наземные МБР, прежде всего, с разделяющимися головными частями индивидуального наведения (РГЧ ИН), что обеспечит ей возможность гарантированного сохранения потенциала ядерного сдерживания США и других государств при любом варианте развития военно-политической обстановки. Экономические возможности для этого, как показывают оценки, у нас имеются.
В любом случае в складывающейся ситуации — как на краткосрочную, так и на более долгосрочную перспективу (по крайней мере, в течение 20–25 лет) — у России не остается иного выбора, кроме как оставаться мощной ядерной державой. Кроме того, следует взвесить целесообразность возобновления работ по средствам, обеспечивающим эффективное противодействие американской ПРО, включая различные способы как ее преодоления, так и сдерживания ее развития. В их числе — настильные траектории, маневрирующие боеголовки, сокращение разгонного участка баллистической траектории ракет и др.
Под прикрытием ядерного щита необходимо активизировать модернизацию Вооруженных Сил, адекватных рискам, вызовам и угрозам XXI века. Необходимо ускорить создание научно-технического задела по ключевым направлениям развития средств вооруженной борьбы с привлечением лучших интеллектуальных сил. При этом одной из серьезнейших угроз национальной безопасности является не только сам факт технологического отставания России от наиболее развитых стран, но и перспектива появления технологических неожиданностей, к которым она может оказаться не готова. В связи с этим прогнозирование (в том числе и форсайтинг) должно стать одним из важнейших компонентов государственной политики. Другим элементом такой политики должна стать организация прикладного применения высоких технологий, успешно используемых как в бизнесе, так и в военной сфере.