Определение вектора движения в 1990-е годы:
крах иллюзии Общего европейского дома

По окончании «холодной войны» казалось, что концепция кооперативной безопасности Европы имеет шансы на успех. Но две волны расширения НАТО, войны на Балканах показали иллюзорность этих надежд. Постсоветская Россия, ослабленная системным кризисом, после 1994 года была вытеснена из процесса формирования европейской политики.
«Холодная война» закончилась, а строительство Общеевропейского дома с объединяющей архитектурой безопасности так и не состоялось. Североатлантический альянс позиционировал себя как «обновленная НАТО». На передний план выдвинулись две новые цели. Во-первых, «обновленная НАТО» взяла на себя роль императивного зонтика безопасности от потенциальных угроз со стороны России времен Ельцина, которая балансировала на грани хаоса и могла стать непредсказуемой во внешней политике и политике в области безопасности. Защищаться следовало не от военных угроз, а от последствий экономического упадка и внушающей страхи внутриполитической поляризации, не исключающей даже дальнейшего дробления страны, что отвечало бы настрое-ниям некоторых вашингтонских кругов (Збигнев Бжезинский). Так что цель расширения НАТО заключалась в упрочении безопасности стран региона в составе трансатлантического союза.
Подобный поворот событий был воспринят политической элитой России как попытка обособления страны, которая превращалась в беспомощную игрушку на мировой арене. Появилась убежденность, что «холодная война, объявленная завершенной, оказалась неоконченной».
Тем не менее, Россия сумела вернуться в концерт великих держав в качестве влиятельной силы. Этому способствовал, во-первых, восьмилетний бум, который позволил России восстановить властные функции государства, смягчить социальные бедствия, а также обуздать своевольных олигархов. Во-вторых, объявленная Москвой готовность участвовать в борьбе с терроризмом. «Медовый месяц» с США продолжался даже во времена иракской войны. Настроения поменялись лишь в связи с делом ЮКОСА и процессом против Ходорковского. Кремль вновь подвергся массированной критике, но его маргинализации, как в 1990-е годы, добиться не удалось. Слишком тесными стали экономические и политические связи с государствами ЕС. Сказался и трехвекторный подход в российской внешней политике и политике безопасности, благодаря которому были созданы структуры, обеспечивающие безопасность. Кроме того, Кремль реанимировал союзы, которые в течение десятилетия пребывали в забвении, и осторожно приступил к построению новых союзных конструкций, которые еще несколько лет назад казались немыслимыми. В качестве примера можно сослаться на Шанхайскую организацию сотрудничества, объединившую такие непростые страны, как Россия, Китай, государства Центральной Азии, и ставшую привлекательной для Индии, Афганистана, Ирана.
И все же в настоящее время вряд ли можно утверждать, что Москва находится в комфортабельном положении, т.е. интегрирована в надежные союзы. СНГ разваливается. Попытки противостоять этому, например, путем заключения региональных союзов (создание в 2003 году Единого экономического пространства), провалились. В итоге Россия была выдавлена в Евразию, возникли формы военной и экономической кооперации — Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС) и Организация договора о коллективной безопасности (ОДКБ).
«Тревожный звонок» (по выражению С.Лаврова), сделанный Путиным на конференции по безопасности в Мюнхене в 2007 году, и кавказский конфликт способствовали осознанию проблемы со стороны НАТО и ЕС. Массированное применение Москвой военной силы против Грузии стало последним предупредительным сигналом о том, что продолжать ту же политику и провести третий раунд расширения НАТО не получится. В противном случае придется столкнуться со всеми последствиями образования враждебных лагерей в Европе и взять ответственность за риски, возникающие для всей Европы.

Кардинальные перемены в системе международных отношений:
стремительное расставание с гегемонией

После краха СССР, вплоть до войны в Ираке 2003 г., США играли роль гегемона в системе международных отношений. Но в свете неудач в Ираке и особенно в Афганистане можно сделать вывод об относительном упадке США, который, однако, объясняется не только внешними причинами. Он является совокупным следствием ряда факторов.
Уже во времена биполярного мира выявилась асимметрия между военной мощью с ее геостратегической проекцией, с одной стороны, и экономическими факторами, с другой. Снижение превосходства США даже в высоких технологиях, не говоря уже о военной сфере, отмечалось уже в 80-е годы. Реальное производство отступило под натиском раздувшегося финансового капитала. Негативные итоги маскировались провозглашением высоких целей в духе необходимости имперской миссии. Как представляется, начавшийся в августе 2008 года финансовый кризис окончательно поставил под сомнение способность Вашингтона к лидерству в трансатлантическом союзе.
Совокупность всех этих факторов (геополитическая растянутость американской военной машины, снижение конкурентоспособности даже в области высоких технологий, гигантская задолженность государства) свидетельствует о движении бывшей сверхдержавы по нисходящей. Если кризис перерастет в длительную депрессию, то взрывоопасность всех указанных кризисных явлений в совокупности не может не сказаться на американской внешней политике.
В складывающейся ситуации растут опасения, что в США начнется смена парадигмы в сторону изоляционизма. Глава МИД Германии Йошка Фишер предполагает, что в результате финансового кризиса в мире произойдут драматические фундаментальные перемены. США и Европа окажутся в числе проигравших. Он не исключает смену внешнеполитического курса США и что «зацикленность европейцев на американской внешней политике, что ранее было само собой разумеющимся, будет все больше уходить в историю».
Возвращение России на мировую сцену и превращение в центры влияния развивающихся стран АТР и Южной Америки фактически дало ответ на вопрос о новой архитектуре системы международных отношений и принципе ее формирования. «Многополярность — это реальность, и из нее неизбежным образом вытекает необходимость глобального сотрудничества», — утверждает бывший глава МИД Германии Ганс-Дитрих Геншер. Если принципы формирования нового многополярного мироустройства останутся открытыми, то, благодаря процессам глобализации, открывается совершенно новое качество «обязывающего соседства», при котором опыт интеграции и нормы Евросоюза могут иметь большое значение и, возможно, покажут модель будущего.

Европейский Союз — робкий игрок в геополитике:
вызов в лице «промежуточной Европы»

Безусловно, у Евросоюза имеется потенциал, чтобы сыграть важную роль в формировании будущего миропорядка. Этому благоприятствуют крах биполярного мира, процессы трансформации в направлении многополярности, сопровождающиеся относительной утратой гегемонии Соединенными Штатами. Внутренняя неоднородность ЕС, еще более усилившаяся после расширения, фактически вызвала паралич его деятельности. Евросоюз все чаще оказывался неспособным обеспечить консенсус. Понадобилось долгих 12 лет, чтобы разработать европейскую политику в области безопасности и обороны (ЕПБО), предусмотренную Маастрихским договором 1991 года.
Несмотря на все эти неудачи, Евросоюз — это уже не Европейские сообщества прошлого. Он стал геополитическим фактором и заявил о себе в качестве игрока, в том числе на территории «промежуточной Европы», которая стала объектом соперничества внешних сил. Москва не стала выступать против. В противном случае вряд ли председателю ЕС, на тот момент французскому президенту Николя Саркози, удалось бы так быстро и успешно справиться с ролью посредника в конфликте между Россией и Грузией.
«Промежуточная Европа» лавирует между двумя полюсами, в частности, с Евросоюзом, с одной стороны, и Россией — с другой. США действуют на заднем плане. В результате образовался порочный круг, который не разорвать без конфликтов. Оба центра силы, находящиеся на флангах, действуют под влиянием внутриполитических процессов в этих странах, которые, однако, изначально в равной степени инициируются в регионе Евросоюзом и/или Москвой. Комбинация факторов (внутриполитическая нестабильность и соперничество внешних сил) постоянно угрожает нарушить существующий статус-кво. Аналогично можно оценить и ситуацию вокруг Центральной Азии.
Если для Москвы СНГ была и остается зоной влияния, безопасности и сотрудничества, т.е. активность внешних сил, например, затрагивает там российскую политику, то для ЕС и НАТО «промежуточная Европа» стала сферой интересов недавно.
Поскольку волны расширения ЕС и НАТО на восток достигли постсоветского пространства и вступили в столкновение с интересами России и, кроме того, вызвали политические перекосы в странах СНГ, обе стороны вынуждены разрабатывать стратегии предотвращения конфликтов и общения друг с другом, которые до сих пор либо отсутствовали, либо были завуалированы дежурными фразами. Для того чтобы взяла верх идея строительства совместного будущего, сегодня сложилась благоприятная обстановка — в связи с грузинским конфликтом, приходом в Украине лидера с умеренными взглядами и сменой курса администрации Обамы в отношении России. Если этого не произойдет и сохранится твердолобый курс на конфронтацию, «промежуточная Европа» станет площадкой для так называемых замещающих (локальных) конфликтов, не забытых со времен «холодной войны».
Из этого следует, что основная идея, которая, собственно говоря, является европейской составляющей при формировании международной политики, не претерпела изменений. Отношение Евросоюза к России остается вопросом жизни и смерти континента и, следовательно, детерминантом политики безопасности и мира.

Новая расстановка сил требует новых ответов

В июне 2009 года президент Медведев утвердил амбициозную «Стратегию национальной безопасности на период до 2020 года» (СНБ-2020). Она основана на расширении понятия безопасности и представляет собой сердцевину того, что можно понимать как «мягкую силу» в подходах российской внешней политики. Через эту стратегию и другие документы (Послание Президента РФ Федеральному собранию РФ 12 ноября 2009 года, проект нового Договора о европейской безопасности, статья «Вперед, Россия») красной нитью проходит призыв к трансатлантическим державам признать наконец Россию в качестве равноправного партнера в процессе реформирования международных институтов.
Тот факт, что СНБ-2020 принята с прицелом на 10 лет, не случаен: представленная премьером В.Путиным программа экономического развития страны также рассчитана на этот период. Т.е. внешняя политика и политика безопасности России нацелены на решение долгосрочных задач модернизации, и российская политическая практика в большей мере подчинена примату внутренней политики. Не удивляет, что существенными источниками угроз в СНБ-2020 признаются незаконченность строительства государственных институтов, запаздывающая модернизация экономики и общества, отсутствие правовой культуры, разгул коррупции, неэффективность госаппарата, а также инспирируемый терроризм.
Президент Д.Медведев выдвигает свою концепцию модернизации. Цель ее в том, чтобы путем мобилизации собственных инновационных ресурсов создать современную, материально обеспеченную, свободную и обороноспособную Россию. С этим связана и кардинальная перестройка политического режима.
На внешнюю политику и политику безопасности возложены особые задачи. Основная цель — вступать в надежные кооперационные связи с развитыми государствами Азии, Европы и Америки. При этом, подчеркивает Д.Медведев, «оформление принципа неделимости безопасности в Евро-Атлантике становится для нас императивом». Особое значение придается Договору о европейской безопасности. Обе цели тесно связаны с проектом модернизации и требуют политики, которая была бы подчинена «сугубо прагматичным целям».
Тем не менее прошло целых полтора года, прежде чем инициатива относительно европейской безопасности была наполнена конкретным содержанием. Но предложенный текст договора не отвечает заявленным критериям. Основная его идея в том, чтобы создать механизмы безопасности для всех государств трансатлантического и евразийского пространства и перевести их на договорную основу. Однако не ясно, каким образом можно согласовать действия всех перечисленных организаций, работающих на пространстве от Бреста до Владивостока и занимающихся отдельными аспектами и региональными особенностями проблем безопасности. Если будет создана общая для всех организация, то как будут регулироваться вопросы координации действий, разграничения полномочий, разделения функций и сферы компетенций? В проекте мало четко проработанных положений. Некоторые из них настолько широко сформулированы, что вызовут не только бесконечные обсуждения, но и просто приведут к блокировке принятия решения. В этом специфическая слабость документа, ибо государства НАТО, например, вынуждены будут скорее умерить, чем укрепить свои ожидания в области безопасности.
Поэтому страны НАТО и ЕС отреагировали сдержанно. Безусловно, инициатива Медведева не является коварным трюком, чтобы разлучить Европу и США. Москва не заинтересована и в усилении существующей напряженности в отношениях между государствами ЕС по поводу подхода к России. Цели Кремля равнозначны по трудности задаче квадратуры круга. Москва намерена:
— участвовать в принятии решений в контексте формирования европейского будущего, не отказываясь при этом от собственной самостоятельности;
— сохранить существующий статус-кво в Европе;
— предотвратить третий раунд расширения НАТО на Восток;
— создать безопасное и умиротворенное пространство в составе соседних стран, которые должны быть ограничены в своем суверенитете, иначе говоря, не имели бы права проводить антироссийскую политику.
В ближайшем будущем новых разъяснений от российской стороны ждать не приходится. Если НАТО и ЕС готовы к диалогу, они должны выдвинуть свои предложения, которые, возможно, окажутся более близкими к реалиям общей политики безопасности.

Европейская безопасность в условиях существования многих полюсов или их отсутствия

Можно было бы подумать о следующих шагах в направлении формирования новой общеевропейской архитектуры, которые могли бы стать предметом обсуждения.
1. Повышение значимости Совета Россия–НАТО или поэтапное вступление России в НАТО, т.е. первоначально в политическую организацию НАТО. Если обеспечение безопасности в Европе на длительную перспективу невозможно без учета интересов России, то нужно, наконец, начать действовать согласно этой истине. Руководство НАТО самокритично признает, что в эпоху «глобализованной нестабильности» альянс в одиночку не в состоянии отвечать на вызовы, и в его новой стратегии расширенному измерению безопасности нужно уделить больше внимания. В европейском контексте это равносильно предложению установить с Россией более тесные отношения. Несомненно, отношения между Россией и НАТО пришли в движение. Это подтверждают в своих выступлениях генсек НАТО Расмуссен (17 декабря 2009 года в МГИМО), представитель России при НАТО Дмитрий Рогозин, глава Совета безопасности РФ Патрушев. Не следует переоценивать эти заявления, но если будет реализована даже часть планов конкретного сотрудничества, организуемого как бы «снизу», то будет создаваться атмосфера доверия, что является непременным условием договоренностей по институциональным вопросам. Последовательно предпринимая шаги по укреплению доверия в таких чувствительных сферах, как ПРО, можно было бы добиться поэтапного повышения значимости механизмов для консультаций, обмена информацией и, наконец, принятия решений в рамках Совета Россия–НАТО. В связи с сохраняющимся трансатлантическим измерением альянса подобная конструкция предполагает высокую степень доверия и перестраховки: 1) уровень обеспечения безопасности для европейских стран никак не изменится, 2) США остаются в союзе как партнер и противовес, 3) будет, наконец, реализована идея укрепления европейской опоры, 4) нейтрализуются опасения относительно доминирующего положения России, 5) проблемы безопасности и конфликты будут рассматриваться и разрешаться сообща, в рамках предусмотренной для этого структуры. Этот вариант приведет к радикальному смягчению ситуации с безопасностью в Европе в целом.
Вариант, предусматривающий вступление РФ в политическую организацию НАТО, рассматривался среди прочих на заседании международного дискуссионного клуба «Валдай» в Лондоне в декабре 2009 года Российские представители (С.Караганов, Т.Бордачев) называют его «достаточно привлекательным».
2. Заключение между ЕС и Россией договорных соглашений об обеспечении мира в Европе. Несмотря на то, что российско-европейские отношения базируются на густой сети экономических соглашений и политико-институциональных договоренностей, реализация сценария в области политики безопасности остается сложнейшей задачей, поскольку в ЕС не хватает ни политической воли, ни единодушия в воплощении ЕПБО. США останутся существенным фактором в общеевропейской конструкции безопасности, на них в военно-политической сфере ориентированы большинство стран ЕС. Разорвать этот порочный круг (сочетание пассивно-оборонительного поведения и отказа предпринимать больше усилий в общеевропейской и международной деятельности ЕС) могут только чрезвычайные события в Вашингтоне. Подобное развитие событий вряд ли продвинет вперед ЕПБО. Скорее, сближение Москвы с Вашингтоном будет подразумевать возможность возникновения элементов старой биполярной системы. В связи с существующими финансовыми и экономическими зависимостями Вашингтон, видимо, будет вынужден усилить акцент на стратегии «в первую очередь Азия». Наводят на размышления также опасения по поводу сползания США к изоляционизму. Все эти события потенциально связаны с формированием многополярных структур и новой конфигурацией сил в международных отношениях. Оказывают они свое воздействие и на ЕС. Без сомнения, внутриполитическая эволюция России в направлении западноевропейских норм будет содействовать восприятию ее как потенциального партнера. Дополнительным средством могло бы оказаться вступление России и других стран СНГ в открытое общеевропейское экономическое пространство, механизмы регулирования которого могли бы способствовать устранению конфликтов. Накопление опыта совместной реализации подобных задач могло бы также обезвредить угрозы, исходящие из той опасной зоны, которая образовалась между ЕС и Россией, — в «промежуточной Европе». В этом случае был бы допустим вариант, предусматривающий договоренность между ЕС и Россией о совместной мирной политике, которая в военном плане основывается на ЕПБО, но которая в соответствии с прежней конструкцией совмещения функций не имеет собственного военного контингента, а использует компоненты НАТО. К ним можно было бы присоединить военные контингенты Еврокорпуса, европейских войск быстрого развертывания. На оперативном уровне подготовки и обучения, а также на командном уровне должны быть созданы механизмы коммуникации и обмена данными, например, аналитическими оценками имеющейся информации. В случае кризиса эти военные контингенты, а также подразделения России и ОДКБ должны находиться в подчинении совместного командования, управляться через подлежащие сформированию механизмы политических консультаций и принятия решений в рамках новых институтов, при необходимости привлекаться к выполнению задач.
3. Повышение статуса ОБСЕ и/или продления действия Парижской хартии. Парадоксально, но наиболее слабым звеном новой архитектуры является как раз тот институт, который внес значительный вклад в окончание холодной войны, — ОБСЕ. Тем не менее, совсем упускать ее из виду не стоит. Так, ЕС и РФ могли бы договориться о совместной мирной политике, которая в политическом плане опиралась бы на реформированную ОБСЕ с повышенным статусом и с полномочиями принятия оперативных решений. В целях выполнения задач по установлению и обеспечению мира, которые будут четко определены и которые не должны стать предлогом для вмешательства во внутренние дела стран-членов, должен быть создан орган для подготовки материалов с анализом угрозы. Эти материалы будут служить основанием для принятия решения. В настоящее время подобный сценарий представляется наименее вероятным, поскольку в прошлом ОБСЕ слишком активно использовалась как инструмент и, в силу этого, вряд ли имеет достаточный авторитет, чтобы выступать в качестве форума или гаранта европейского устройства, обеспечивающего мир и безопасность.
Российский политолог Лукьянов выступил с предостережением по поводу завышенных ожиданий в отношении положительной реакции на предлагаемый Медведевым договор: «За исключением России, никто не проявил энтузиазма в отношении этого плана. И ЕС, и США удовлетворены существующим положением вещей. Мы не должны ожидать какого-либо прогресса в направлении создания новой европейской политической архитектуры».
Но решение американцев пойти на уступки по ПРО ослабляет подобный пессимизм. Похоже, администрации США стало ясно, что необходимо сделать больше, чем просто нажать кнопку «перезагрузки». В принципе речь идет о новой стратегии для России. Как и о стратегии США в отношении Европы. «Многосторонний» подход администрации Обамы свидетельствует и о том, что Россия должна шире привлекаться к решению неурегулированных международных проблем. Возникает предмет для переговоров. В частности, можно было бы разменять заинтересованность России в европейском устройстве коллективной безопасности на планы НАТО относительно третьего раунда расширения.