ЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: ОГРАНИЧЕННАЯ ДОПОЛНЯЮЩАЯ РОЛЬ НАТО
НОМЕР ЖУРНАЛА: 35 (1) 2009г.
РУБРИКА: Международные отношения
АВТОРЫ: Эндрю Монаган (Великобритания)
У предполагаемой роли НАТО в энергетической безопасности две главные взаимосвязанные основы. Первая больше нацелена на военную безопасность и отражает двойственную потребность блока осуществлять планирование практической и обеспечивающе-тыловой (логистической) защиты энергоснабжения (особенно транспортировки нефти) для поддержания более широкой стабильности и безопасности входящих в него государств и своих собственных оперативных возможностей. Все это связано со значительными военными угрозами предприятиям энергетики, трубопроводам и магистралям.
В целом мнения сходятся на том, что угроза крупномасштабного, межгосударственного конфликта уменьшается. Тем не менее энергетическая безопасность считается проблемой, вполне способной вызвать такой конфликт: она настолько прочно связана с национальной безопасностью, что угроза первой зачастую расценивается как угроза для второй, а значит, и способна привести к войне за захват или защиту данных ресурсов.
Вторая из этих основ больше сосредоточена на политических угрозах энергетической безопасности, ей в НАТО уделяется больше внимания после спора из-за газа между Украиной и «Газпромом» в начале января 2006 г. Это событие, действительно, придало как большую значимость рассмотрению проблемы «энергетической безопасности» внутри блока, так и несколько иной фокус и понимание энергетической безопасности – как зависимости одного из членов блока, являющегося потребителем газа, от потенциально ненадежного государства-поставщика1. Споры привели к тому, что в феврале 2006 г. администрация Буша при поддержке, если верить одному американскому обозревателю, Соединенного Королевства и Германии напрямую навязала НАТО обсуждение проблемы энергетической безопасности.
Тот факт, что наличествуют две схожие, но, по сути, различные основы, а следовательно, и две параллельные и различные, хотя к тому же и взаимосвязанные системы доводов за и против участия НАТО, еще более затруднили достижение консенсуса в блоке по вопросу о роли, какую ему следовало на себя взять.
В последующие месяцы последовало еще несколько выступлений, проведено еще несколько семинаров, поступил целый ряд предложений из различных источников как внутри блока, так и извне, в которых анализировался вопрос, следовало или нет этому военному блоку заниматься энергетической безопасностью и каковы при этом могли быть избранные им роли. В ответ последовали не менее сильные доводы противников какой-либо возможной причастности НАТО.
Споры вылились в серию действий, предпринятых вокруг саммита НАТО в Риге в ноябре 2006 г., что стало важным моментом в обсуждениях по двум причинам. Во-первых, итоговая декларация Рижского саммита включала в себя коротенькое положение, которым открыто провозглашалось (в первый раз), что энергетическая безопасность входит в круг забот НАТО, и предписывалось блоку изучить особенности своей роли в этом.
Таким образом, декларация изменила существо обсуждений: речь больше не шла о том, играть ли блоку какую-либо роль, теперь утверждалось прямо – играть. И вопрос ставился уже о существе этой роли.
От Риги до Бухареста:
ограниченный, целенаправленный мандат
Целенаправленная и ограниченная программа, определенная в Рижской декларации, стала фоном для официальных обсуждений в 2007 г. и в начале 2008 г. (в довольно разительном контрасте с неформальными и общественными обсуждениями).
Генеральный секретарь подтвердил, что блок расценивает энергетическую безопасность как «коллективный» вызов, на который необходимо дать «коллективный» ответ, такой ответ, в котором отразится «многогранный подход» и «немалая координация между правительствами государств и международными организациями»3. Далее, участие НАТО в таком коллективном ответе будет направлено на то, чтобы «внести дополнительный вклад»: блок мог бы рассмотреть некую роль, предусматривающую защиту линий судоходства, в особенности применительно к танкерам, перевозящим сжиженный природный газ, в открытом море, и защиту необходимой энергетической инфраструктуры, когда наличествует конкретная угроза высокого уровня. «Опять-таки, – подтвердил генсек, – только там, где НАТО способно внести дополнительный вклад».
Дальнейшее уточнение (отражающее более здравые обсуждения и более четкий упор на предложениях) было дано в начале 2008 г.: роль НАТО должна быть дополняющей по отношению к роли других организаций, таких как Европейский Союз (ЕС). Более того, в ходе обсуждений следовало выявить для НАТО возможные нишевые роли, позволившие бы блоку не вторгаться в области, где уже активно действуют другие организации или где их положение предпочтительнее для посредничества или вмешательства.
На Бухарестском саммите в апреле 2008 г. нашел подтверждение тот же подход: блок обеспечит, чтобы усилия НАТО «служили дополнительным вкладом и полностью координировались и увязывались с усилиями международного сообщества, располагающего рядом организаций, которые специализируются на энергетической безопасности». «Взаимодействие», «поддержка» – термины ключевые. Притом, что все еще сохраняется туманная фразеология: блок примет участие в создании «проектируемой стабильности» и развитии международного и регионального сотрудничества, – нацеленность на гражданскую оборону, чрезвычайное управление и энергетическую инфраструктуру остается четкой.
Это позволяет нам рассмотреть «нишевые» роли, которые смогло бы избрать НАТО.
Какова дополняющая роль для НАТО?
НАТО может взять на себя роль, вносящую «дополнительный вклад» в скоординированные международные усилия по укреплению энергетической безопасности в двух обширных областях: взаимообмен информацией, планирование и ответные действия. Поскольку блоку предстоит работать с разного рода другими организациями, правительствами и субъектами действий, скорее всего, различаться они будут настолько, что придется прибегать к практике принятия решения для каждого конкретного случая.
Впрочем, в обеих областях четко различим спектр нишевых ролей для НАТО. Некоторые из них можно отнести к пассивным, скажем, сокращение блоком своего собственного потребления топлива, другие – к более активным, например, предоставление средств; одни – к ответным, скажем, предоставление средств гражданской обороны и чрезвычайного управления, другие – к упреждающим, таким, как планирование и осуществление подготовки.
Прежде всего, взаимообмен информацией является одним из ключевых догматов энергетической безопасности. НАТО может участвовать в нем, действуя как важный мост между сообществами, занятыми энергетикой и безопасностью1. Четко следуя характеру обсуждений, представленному в Рижской декларации и подкрепленному в Бухарестской декларации, НАТО может внести дополнительный вклад в информационный взаимообмен, действуя в качестве форума по обмену разведывательными данными. Некоторые предлагают пойти еще дальше, создав механизм постоянного мониторинга и оценки, взаимодействующий с Международной энергетической ассоциацией (МЭА) и другими организациями, включая компании.
Отношения НАТО с Россией в Совете НАТО–Россия (СНР) и другими государствами на территории бывшего Советского Союза (БСС) в рамках Партнерства ради мира (ПрМ) и Плана действий индивидуального партнерства (ПДИП) обеспечивают больше налаженных связей с более широким спектром государств в этом регионе, нежели имеют ЕС и МЭА. НАТО могло бы содействовать развитию отношений ЕС с государствами Северной Африки через Средиземноморский диалог (СД) блока, а также с ближневосточными государствами через механизм Стамбульской инициативы по сотрудничеству (СИС). Хотя некоторые из этих отношений все еще находятся на стадии установления, сведение их вместе обеспечивает важные связи с государствами, по-разному трактующими энергетическую безопасность, и тем самым наращивает обмен информацией.
Во-вторых, НАТО могло бы содействовать энергетической безопасности, используя свои согласованные военные средства и опыт – область, где у блока особенно высокий профессиональный уровень и где он может оказывать содействие, не «вторгаясь» в сферы активной деятельности других организаций. За рамками этого НАТО может внести дополнительный вклад, предоставляя средства в ответ на аварийные ситуации в сфере энергетики. Конфликт государств и угрозы террористов обычно замечаются прессой, если они связаны с энергетической безопасностью, однако главную трудность составляет не столько безопасность, сколько сохранность инфраструктуры: чаще всего «угроза» исходит от аварий. В то время как ЕС координирует и надзирает за мерами сохранности, НАТО могло бы, где это уместно, предоставлять средства для гражданской обороны и чрезвычайного управления для ликвидации последствий стихийного бедствия или аварии.
Энергетическая безопасность многогранна и определенно включает в себя обращение к конкретным военным угрозам. В их числе могут быть захват или разрушение активов или сооружений энергетики, а также нападения на главные артерии снабжения, которые способны привести к их уничтожению или блокированию. Таким образом, в крайних случаях блок мог бы предоставить оборонительные возможности, в том числе краткосрочное сопровождение, патрулирование и защиту необходимой инфраструктуры, в том случае, если наличествует конкретная высокого уровня угроза1. Такая деятельность уже предусматривается в MC 401, где обозначена роль НАТО в защите нефтегазовых сооружений в Северном море в случае вооруженного нападения. Более того, как отметил Генеральный секретарь, возможно использование военно-морских средств НАТО для защиты морских перевозок нефти и газа, например охрана танкеров со сжиженным газом. Другие указывают на защиту транспортировки морем нефти и газа из стран Африканского Рога и Западной Африки и, особенно, из Гвинейского залива от пиратства и нападений террористов. Пример подобных возможностей отражения угроз дала операция «Верный ягуар», проведенная в июне 2006 г. у берегов Республики Кабо-Верде (Острова Зеленого Мыса).
Сложности роли НАТО в энергетической безопасности
Энергетическая безопасность оказалась тесно связана с другими вопросами сложной для НАТО повестки дня, например, с обсуждением дальнейшего расширения блока и пересмотра статьи V в плане включения в нее понятия энергетической безопасности. Важно, что в этих вопросах заметен разрыв между намерениями блока и неформальными обсуждениями лоббирующих блок. В своем неформальном докладе во время саммита в Риге сенатор Лугар предложил, чтобы новая эффективная энергетическая стратегия включала в себя новые отношения с государствами Кавказа и Центральной Азии и, в особенности, в отношениях блока с Казахстаном и Азербайджаном, «на стол должно лечь возможное в конечном итоге членство в НАТО».
Хотя сотрудничество с другими международными организациями отнесено в Риге к важным намерениям, оно тоже попадает в разряд проблематичных. Тогда как участие НАТО вовлекает в обсуждение больше других стран, расширяя тем самым его рамки, что, возможно, не лишено выгод, вопрос об особых путях к членству в блоке создает препятствия. Об этом может свидетельствовать различие в трактовках угроз энергетической безопасности на национальном и международном уровнях. Учитывая различия географического положения, сырьевой базы, возможностей инфраструктуры и, таким образом, в энергетических стратегиях каждой из стран, большинство состоящих в ЕС и НАТО по-разному оценивают положение с энергетикой. Таким образом, внутри каждой организации существует проблема определения с возможно большей степенью ясности и согласованности того, какова сущность этой угрозы и кому она адресуется. Параллельные сложности в достижении консенсуса в каждой из организаций подрывают возможность определения согласованной программы действий.
Некоторые члены блока, возможно, увязывают энергетическую безопасность с внешней политикой и общей безопасностью, тогда как ряд входящих в ЕС государств, являющихся также и членами НАТО, по-прежнему относят ее к экономике, а потому считают, что для регулирования ей нужны рыночные механизмы, а не взятые из сфер внешней политики и безопасности. Такого рода взгляд находит также широкую поддержку Европейской Комиссии. Таким образом, различие взглядов на проблемы нарастает. Наглядно обобщить это можно так: США склонны рассматривать энергетическую безопасность как защиту снабжения, тогда как ЕС определяет ее в понятиях управления спросом.
Значение терминологических различий подчеркивалось и еще больше осложнялось различным восприятием, как внутри НАТО, так и ЕС, ряда тех самых вопросов, из-за которых энергетическая безопасность попала в повестку дня НАТО: споры между Украиной и «Газпромом», между «Белнефтехимом» и «Транснефтью» по поводу поставок и транзита газа и нефти соответственно. Это и в самом деле углубляет раскол, хотя и иным образом: сам ЕС разобщен относительно существа политических угроз энергетике и ответных мер в отношении России.
Различия в понимании этих эпизодов еще больше подрывают возможности взаимодополняющих отношений ЕС с НАТО в сфере энергетики. Некоторые стремятся навязать НАТО не столько дополнение усилий ЕС, а в большей мере замену их, что отражает отсутствие уверенности в способности ЕС и МЭА справиться с возникающими угрозами энергетической безопасности. Концептуальный разрыв между ЕС и НАТО подчеркивался (и опять-таки, видимо, углубился) разговорами о «сдерживании» и изменением натовской статьи V с добавлением в нее понятия энергетической безопасности. Даже ссылки на обсуждение этого вызывают серьезные возражения в некоторых влиятельных европейских кругах. Так что, несмотря на возможные выгоды взаимодополнения ролей двух организаций, пока малозаметен прогресс в установлении отношений.
Наконец, за рамками собственных внутренних обсуждений и за рамками сложностей в отношениях с ЕС блок подает партнерам и государствам, не входящим в него, ряд сигналов. Хотя на практике блок строит отношения с государствами-партнерами в рамках СНР, ПДИП и, в особенности, СИС, практически продвижение по-прежнему ограничено. Шафиров уже отмечал, что НАТО «не дает положительного ответа» на просьбы Азербайджана.
Действительно, учитывая вторую основу обсуждений роли НАТО в энергетической безопасности, одна из трудностей, подстерегающих блок, состоит в том, чтобы не дать Москве понять, будто причастность НАТО является попросту антироссийской. Однако, невзирая на некоторое сотрудничество в энергетике в СНР и то, что некоторые российские аналитики не усмотрели никакой угрозы в том, что было намечено на саммите в Риге, Владимир Путин и другие высшие российские официальные лица уже выразили озабоченность тем, что подобная причастность носит характер «недружественный».
Подобные высказывания следует рассматривать в контексте имеющихся у России более широких беспокойств по поводу НАТО: замечание Путина о том, что блок «явно играет мускулами» в ущерб России, расширяясь и наращивая свои ресурсы прямо у российских границ, отражает широко распространенный взгляд. Более того, многие в Москве убеждены, что Россия больше не может полагаться на одни только уверения в добрых намерениях НАТО: Москва уже «обожглась» на этом в 1990-х.
Во-вторых, это добавляет трудностей в более широкие отношения НАТО и России. Растущий разрыв взаимного недопонимания между Западом и НАТО, в котором энергетика играет значительную роль, становится формализованным: как НАТО начинает рассматривать энергетику как предмет безопасности, так поступает и Москва, где разрабатывается новая военная доктрина, в которой, скорее всего, найдется место понятию для энергетической безопасности.
Такой фон важен, если принять во внимание возросшие усилия России по содействию модернизации архитектуры европейской безопасности, укреплению энергетических связей со своими партнерами как в Центральной Азии, так и в регионах АТЭС, стремлению внести вклад в поиски решений на глобальном уровне, что нашло выражение в деятельности российских военных кораблей у побережья Сомали, где операции имеют большое отношение к энергетической безопасности, особенно после захвата принадлежавшего Саудовской Аравии танкера «Звезда Сириус». Стоит отметить, что в этом плане российский сторожевой корабль «Неустрашимый» координировал свои действия с действиями кораблей ВМФ Франции и Соединенного Королевства, находящихся в тех же водах.
С 8 декабря 2008 г. на смену «Неустрашимому» пришел ракетный эсминец «Адмирал Виноградов», а как НАТО, так и ЕС продолжают вносить вклад в борьбу с пиратами.
Именно эта глобальная и тематическая роль энергетической безопасности в качестве равной заинтересованности государств-потребителей, государств-производителей и государств-передатчиков и составляет основу подхода НАТО к энергетической безопасности. И именно в этом свете, вслед за постепенным возобновлением отношений между НАТО и Россией, можно рассчитывать на сотрудничество блока с Россией в вопросе, имеющем обоюдный интерес.
Цена: 0 руб.
|
Впервые с момента выхода в свет в 1999 году трёхтомника Вагифа Гусейнова "От Ельцина к...?" читатели имеют возможность ознакомиться с полными текстами книг в электронном виде и скачать их.
Впервые с момента выхода в свет в 1999 году трёхтомника Вагифа Гусейнова "От Ельцина к...?" читатели имеют возможность ознакомиться с полными текстами книг в электронном виде и скачать их.